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非诉行政执行裁执分离模式的法律规制 作者：沈福俊 ? ????摘要:? 修改之后的《行政诉讼法》没有采纳对非诉行政执行实行裁执分离模式的建议。最高人民法院主导的裁执分离模式探索缺乏相应的法律依据。《行政强制法》不但没有为该模式的探索提供依据，更未对其作明确规定。由司法解释确定的裁执分离模式与《立法法》关于政府职权的规定不符。由于缺乏依据和审查标准，其“政府实施行为”也难以进入行政诉讼受案范围。从实践需要、法院的承受力以及定位而言，裁执分离模式的提出具有合理性。应当通过制定法律，为裁执分离模式的实施提供法律依据。 ????关键词:? 非诉行政执行 裁执分离 行政诉讼法 行政强制法 法律规制 [1]这一举措说明，我国非诉行政执行领域的基本制度并没有在法律上发生改变，目前在实践中实施的裁执分离执行模式未能在法律上得到确立。 同时，新《行政诉讼法》第12条第1款第2项规定，“对行政强制执行不服的”属于行政诉讼的受案范围。但权威观点认为，“本项中的行政强制执行，仅指行政机关的强制执行，不包括法院的非诉强制执行”。 [2]这也说明，非诉行政执行裁执分离模式中的“政府实施行为”尚难以如同一些法官和学者所主张的那样，可以顺利地进入行政诉讼的受案范围。 近年来，由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条第1款的实施，由最高人民法院司法解释确定的“法院裁定、政府实施”的裁执分离模式不仅在学界被很多学者所推崇，而且在实践中也被各级法院积极实施，成为近年来行政强制执行领域的重大改革而引起广泛的关注。从目前趋势来看，法院对实施这一模式热情非常高，实践中已经出现了从房屋征收补偿领域向其他行政执法领域逐步拓展的趋势， [3]很有可能会通过司法实践将其演变为非诉行政执行中的常态。然而，与此形成鲜明对比的是，2012年1月1日开始实施的《行政强制法》没有对“法院裁定、政府实施”的裁执分离模式作出规定；同时新《行政诉讼法》对实践中这一探索采取了冷淡的态度。 新《行政诉讼法》是在实践中裁执分离模式开展得如火如荼的时候出台的，其对这一探索所采取的态度，非常值得我们深思：裁执分离模式的法律依据究竟在哪里？法院能否对非诉行政执行的体制进行实践性探索？如果要构建裁执分离的执行模式，应当通过怎样的法治途径？这些都是在全面推进依法治国的背景下实施裁执分离模式应当思考和研究的问题。 一、我国非诉行政执行的裁执合一与裁执分离体制 我国行政机关向法院申请强制执行的制度来源于1989年颁布的《行政诉讼法》。该法第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据这一规定，我国对行政行为的强制执行分为两类途径：一类是没有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行，另一类就是依法拥有行政强制执行权的行政机关自行强制执行。其中，向法院申请执行行政行为的制度，与行政诉讼中发生法律效力的判决的执行相对应，也被称为非诉行政执行，“非诉行政执行是指法院根据《行政诉讼法》第66条规定，依行政机关的申请，对未经诉讼审查而已生效的具体行政行为进行受理、审查和执行的活动。” [4] 长期以来，我国非诉行政执行制度采取的是裁执合一的体制。即根据《行政诉讼法》和最高人民法院司法解释的规定，行政机关在不拥有行政强制执行权或者行政机关与法院都依法拥有行政强制执行权的情况下，行政机关向法院申请行政强制执行，由法院行使对被申请执行的行政行为的审查权、裁定权和执行权。其依据如《行政诉讼法》第66条的规定和2000年3月8日公布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）第93条。而法院强制执行的方式，则依据《民事诉讼法》的规定进行。可以说，自《行政诉讼法》实施以来，我国在非诉行政执行领域，一直采取的是裁执合一的体制。总的来看，《行政诉讼法》以及《若干问题解释》的宗旨，是一方面尽量限缩行政机关自行强制执行的权力，另一方面尽量扩大法院强制执行的权力，以体现司法对行政的监督与制约。 裁执合一的体制受到挑战或者质疑，是缘于2011年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布与实施。该条例第28条第1款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”这一规定改变了原《城市房屋拆迁管理条例》所规定的“行政强拆”与“司法强拆”并存的“双轨制”，明确了只能向法院申请强制执行的“司法强拆”单轨制，在全社会引起了广泛热议，被认为是《国有土地上房屋征收与补偿条例》中最引人瞩目的亮点而备受关注与赞誉。“这在法理上避免了行政机关集运动员与裁判员于一身、自己做自己的法官的悖