浅析国有企业法人治理结构的缺陷.doc

浅析国有企业法人治理结构的缺陷 现代企业制度的核心是建立有效的法人治理结构，其本质是解 决所有权和经营权分离之后资本所有者（即股东）的权益如何保障的 问题。国有企业是一种典型的两权分离型企业，即所有者是全体人 民，中央政府受全体人民的委托来监管国有企业及其经营者，但中 央政府又将众多国有企业分别委托给各部委和地方主管机构代管， 其代理链的多重性及在此基础上形成的传统管理体制，加上在由传 统企业向公司制改造过程中所依据的《公司法》已显滞后，导致在 法人治理结构的设置上出现了诸多问题甚至严重扭曲。正如国务院 发展研究中心党组书记、副主任陈清泰在“中国国有企业公司治理 问题国际高级专家会”上指出的“有的政府部门既向公司制企业派 董事、董事长，又派经营管理人员；有的董事长要求兼任总经理； 有的经理人员对议事规则和决策程序不以为然，使董事会形同虚设; 有的政府部门仍用管理国企的办法来管理公司，董事会做出的决策 需要政府批准；还有的企业要求改制成为国有独资公司……”凡此 种种，既背离了建立现代企业制度、实行公司制改革的初衷，也表 明我国国有企业法人治理结构所存在的缺陷。 有企业法人治理结构的缺陷及成因 我国国有企业法人治理结构存在的缺陷，从其成因来看，主要 表现在两个方面： （一）沿袭传统管理体制的缺陷。体现在对“机构股东”缺乏制 约机制和由推行“放权让利”措施所产生的负面效应“内部人控制” 现象的增多。 对“机构股东”缺乏制约机制。国有企业的资产属于人民政 府，作为股东的人民政府就必然要对其实施管理。实践中代表股东 行使权利是政府的有关机构。这些有权任免和控制董事会并监管经 营者的主管机构，自然就成了机构股东。它或者是与地方政府领导 机关基本重合的国有资产管理委员会，或者是各级行业主管机构， 也可能是由行业主管机构改造而成的国有控股公司。由于缺乏必要 的法律抑或政策，没有建立起对这些机构股东的制约机制，使得其 对国有企业的管理模式与改革前大同小异。 一方面，政府机构本身所具有的管的特性以及在传统的国有 国营的产权运作制度下长期形成的“企业主管”意识，必然衍生对 企业行政色彩浓厚的干预。虽然在政企分开、构造市场主体的改革 中，政府主管机构也采取了一些“放权”措施。但由于放权的主动 权在政府部门而不在企业，再基于不是管错了而是管多了的认识， 其结果不仅在权力的下放上以我为据，也使放权成为政府主管机构 对企业的一种“施舍”，从而造成放权不实在、不到位。此外，受自 身利益的驱使，政府一些部门不仅难以放掉已经掌握在手中的权力, 并且还不同程度的截留国家政策下放的权力。这就使保障企业成为 完全自主的市场主体的法人治理结构难以真正建立和完善。从董事 会的独立性来看，就存在以下问题：（1）在股权设置上，普遍状态是 国有股和国有法人股比重过大，目的是为了使董事会多数成员及董 事长的人选仍然由作为国有股代表的政府部门或相关机构委派。（2） 在长期政企不分形成的思维定势作用下，一些政府机构对董事会依 照国家法律、法规独立作出的决策不放心，仍然坚持必须通过他们 审批才算数，结果是降低了董事会的作用及其应承担的责任。另一 方面，机构股东的利益与国有企业终极所有者的利益并不一致，国 有企业盈利，归属作为出资者的国家，企业主管机构及其负责人所 获极少，甚至没有。这种责权利的不统一就会使其对企业经营者的 业绩不佳采取放任和姑息的态度。最后国有企业可能破产，但破产 机制并不允许主管机构破产。使得主管机构及其负责人失去了必不 可少的制度约束和竞争约束，从而会产生两个后果：一是缺乏严格 监管经营者的动力和压力，使一些亏损严重的企业经营者仍安居其 位；二是难以提高其识别经营人才和监控经营者的能力。 “内部人控制”现象的增多。在进行了数十年“放权让利”的 改革中所产生的负面影响是，人们普遍接受了改革的最高原则是给 “企业”（实际上是经理人员）以不受所有者约束的经营自主权的观 念，结果是把所有者排除在企业之外，导致所有者缺位”，股东会、 董事会形同虚设；而企业内部支薪的高层经理以“负责制”的名义 掌握着企业的最终控制权，实际上是在没有内外监督的情况下全权 经营受托的国有资产，于是便相当广泛地发生了 “内部人控制”的 问题。由于这种管理模式没有也不可能使经营者产生自觉的、充分 的责任，无法促使其为国有资产保值增值努力，反而在一定程度上 提供了掠夺国有资产的机会和鼓励掠夺的诱惑力，最终的结果是带来 国有资产的大量流失。 （二）现行法律规定的缺陷。国有企业的法人治理结构是依据公 司法的规定创设的。根据公司法的规定，公司设立股东会，为公司 的权力机构；设立董事会，对股东会负责；设经理，由董事会聘任 或者解聘，对董事会负责；设立监事会，负责检查公司财务，监督 董事、经理的行为等。立法的初