论集体林地所面纱有权的完善.docVIP

论集体林地所有权的完善 　　余慧娟 　　摘要：中国的集体林地所有权并非真正意义上的民事权利，这导致对集体林地所有权私法保护手段的缺失。为弥补公法手段保护该项所有权的不足，保证集体林权改革的进行和森林资源的可持续发展，需要完善集体林地所有权。对所有权的主体代表即集体经济组织进行法人化的改造，使其成为可以行使各项所有权权能的主体;对该项所有权的各项权能进行完善，发挥集体林地的经济价值和生态价值，并利用消极权能进行该项权利的私法保护。 　　集体林地，是指林地中属于集体所有的那一部分。根据《土地管理法》的规定，农村和城市郊区的土地，除属于国家所有的以外，属于农民集体所有。作为一种重要的土地资源，新颁布的物权法也确认了农民集体对林地的所有权。但现实中存在大量集体林地被非法征占用的现象，作为所有权主体的农民集体却几乎没有提出过侵权之诉。这一林地所有权为什么没有得到应有的保障呢?本文将围绕这一问题展开，探讨集体林地所有权的完善之途。 　　一、完善集体林地所有权的意义 　　完善集体林地所有权，在现阶段的中国具有十分重大的意义，其直接关系到林地所有权私法保护手段的运用和林地的可持续发展。 　　(一)弥补公法手段保护集体林地所有权的不足 　　本应属于民事权利范畴的集体土地所有权并非法律上科学的、准确的所有权形态，只不过是政治上的集体所有制未经法律技术处理在民事法律领域的直接反映。正因为集体林地所有权还不是完全意义上的所有权，现行集体林地所有权主要通过公法手段予以保护。相关制度有林地用途管制制度和使用林地审批制度。但用公法手段保护民事权利不可避免的存在问题。 　　首先，公法保护更多体现的是一种国家意志而不是集体林地所有权人的意志。虽然国家规定了许多保护林地的法律，如对林地的征收，征用要符合法定的条件，按照法定的程序并给予一定的补偿。但是这种规定是国家基于国家利益的维护，而对林地征占用所做的一种限制。当其他更为重要的国家利益需要牺牲林地资源去满足时，国家自然会在利益衡平后做出不利于林地资源保护的决策。此时若没有真正意义上的所有权人来保护林地，那么林地就将是任人宰割的鱼肉。 　　其次，不同行政部门在林地保护中配合不到位，越权行政导致林地被侵占的现象时有发生。根据现行的《森林法》，用地单位要占用或征用林地，必须先向县级以上人民政府林业主观部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书后，才可以凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或征用林地未经林业主观部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。法律可谓规定的很明确，为了保护林地的生态价值，将林业部门的同意作为林地占用或征用的前置程序。但现实中，却常常出现林地占用或征用申请人未经林业主观部门同意，直接在土地部门获得审批的情形。此时，虽然按照法律，土地部门的行为是无效行政许可，但因为林业部门不能成为行政诉讼的原告，其不可能对土地部门的违法许可行为提起行政诉讼。而有权提起诉讼的集体林地所有权人却是主体缺位，土管部门的这一无效的行政行为在仅有公法保护林地所有权的中国往往不能得到确认。 　　也有人提出通过完善相关法律的方式，在公法保护手段的范围内对部门之间不协调的问题进行解决。笔者调研时遇到林业部门的工作者就认为，之所以会出现土管部门越权审批的问题，是因为《森林法实施条例》只规定了行政相对人的责任，却没有对土地部门违反规定予以行政许可的行为规定相关的责任。所以应该在《森林法实施条例》中增加土管部门相关责任的规定。但笔者认为这并能从根本上解决问题，因为责任仅是一种事后的救济途径，损害造成后很难恢复。而且要追究一个行政部门的责任，即使有法律的规定，在现实中还是十分困难的。 　　最后，政府的有限理性和权力寻租可能性的存在，往往使公法手段成为保护集体林地所有权的“镜中花”，“水中月”。虽然法律可以规定很完善的条文，但在实际运行的过程中，各种问题都突出出来。即使是以保护林地为宗旨的林业主管部门，其也存在自身执法犯法的问题。有的基层林业部门审查把关不严, 甚至帮助用地单位弄虚作假骗取审核同意或批准。有的不按照规定如实上报地类, 将防护林改为用材林, 将有林地改为疏林地; 有的不如实上报面积, 划整为零; 有的擅自改变建设项目的性质。将非直接为林业生产建设服务的建设项目, 列为直接为林业生产服务的建设项目批准。这些现象背后的根源在于法律赋予行政部门的公权力在一定条件下会发生异化。以保护林地为目的而赋予林业部门的审批权，在用地单位的利益攻势下，就变质为林业部门工作人员为个人和部门谋取私利的工具。这些都是公法手段自身难以克服的问题，虽然可以通过加强权力监督来改善，却不可能从根本上杜绝。而用私权来限制公权，才是防止公权力过分扩张而异化的正确思路。问题又归结为如何将