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公共管理学 （修订版） 张成福 党秀云 著 第1章 公共管理导论 重点问题 • 公共管理的性质 • 公共管理的研究途径和公共管理学的性质 • 公共管理与私人部门管理的区别与联系 • 新公共管理 • 公共管理的时代挑战 1.1 公共管理的意义 皮瑞和克莱姆的观点 公共管理一种新的途径，它是传统公共行政的规范性取向以及一般管理制工具取向的 结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非 政客或政治家。 卡尔森和欧尔曼的观点 公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究……它将人力、财力、物资、信息和政 治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。卡尔森和欧尔姆还对公共管理与公共行 政的不同进行了说明。 奥托、海蒂和沙夫里茨的观点 公共管理是公共行政或公共事务的一部分，是综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策 与管理规划、经由预算将公共管理进行资源分配、财务管理、人力资源管理的各种方法与艺术。 波茨曼与史陶斯曼的观点 公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共 通性的。但公共管理的主要领域在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就 会改变。在他们看来，公共管理含有战略意义，并且更有弹性。 休斯的观点 与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着 理论和功能的变化。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序，而公共管理包括得更多。公共管 理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。 本书对公共管理的理解 公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管 理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福 祉与公共利益。 1 1.2 公共管理学的发展与研究途径 公共管理学的发展 公共管理学这一名词首次出现在20 世纪30 年代，当时行政学者古利克主张将管理 主义与公共性目标相结合。在英国，1968 年的富尔顿报告也表达了同样的观点。具体来说，导 致公共管理学产生的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现实的背景。 公共管理的研究途径 依公共管理学者波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有各种差异，但就概念的演进而言，大致可 以分为两种研究途径，即公共政策的途径（public policy approach，简称P 途径）以及企业管理 途径（business approach，简称B 途径）。 公共管理学的特质 1. 公共管理是以整合性的概念。 2. 公共管理是将私部门的管理手段运用于公部门。 3. 公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。 4. 公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。 5. 公共管理强调价值调和与责任。 6. 公共管理关注政府改革和政府再造。 7. 公共管理是以科际整合的研究领域。 1.3 公共管理的特质以及与私部门管理的区别 政治权威与经济权威 公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。 公部门的权威来自制 度与法律的授予，而私部门则是来自经济性的市场力量。 多元制衡与自主性 公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充分 的管理自主权。 公共利益与私人利益 政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。这是公共管理区别于私管理的一个重要 特征。而私营企业和组织往往是个人利益最大化的追求者。 法的支配与意思自治 对于政府而言，凡是法律未允许的便是非法的。而对于私领域的管理而言，法无禁止即 自由。 政府与市场 公共管理与私部门的管理的一个最重要之处在于政府与市场的区别与差异。这种差异 主要表现在