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碎片化及其整合机制：国家主要污染物总量减排执行机制分析 摘 要： 　　“碎片化威权主义”这一理论范式揭示了我国政策过程中的权力结构及其运行机制的一些重要特征。我国政府的主要污染物总量减排工作面临着一个典型的碎片化的治理结构。治理结构的碎片化包含三个面向：上下级政府之间、职能部门上下级之间，以及一级政府中各职能部门之间。与之对应，我国政府试图通过“整体考核”“单项动员”和“领导小组”三个关键的执行机制进行部门整合与执行激励。但是，研究表明，现有的减排任务执行过度依赖“整体考核”机制，而横向的部门协作机制仍未有效建立。对于不同减排任务属性与执行效果的分析表明，建立在地方领导干部权威基础上的激励整合机制并不总是有效的，干部考核激励机制无法替代“监管型政府”建设。 关键词：碎片化威权主义；总量减排；减排考核；政策过程 作者简介： 吴瑞财，华侨大学政治与公共管理学院/政治发展与公共治理研究中心副教授，政治学博士，主要研究方向：环境政治学、中国环境政策执行（E-mail：blackmai@hqueducn；福建 泉州 362021）。 基金项目： 华侨大学高层次人才科研启动项目“基于政府部门任务属性分析的干部考核激励制度改革研究”（18SKBS1014）。 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1006-1398（2018）05-0109-08 一 引 言 治理碎片化是当今世界各国政府面临的共同问题。“碎片化”（Fragmentation）这一概念在政治学与公共管理学领域被广泛使用，但是其准确的含义通常又很难界定。西方学者着重强调地方治理与城市治理中的碎片化状态。“碎片化”可以被一般性地界定为“在城市地区，由于政府职权的划分和政府管辖权限与边界的增殖而产生的复杂状况”。碎片化的具体内容是指“地方政府不仅在数量特征上表现为大量的碎片，而且这些政府在地域和功能上彼此交叉重叠。” 罗思东：《美国地方政府体制的“碎片化”评析》，《经济社会体制比较》2005年第4期，第106页。 奥斯特罗姆用“碎片化”这一指标衡量公共服务的提供是否存在着重复的问题，即是否存在着多个生产者服务于同一个集体消费单位的情况。 [美]文森特?奥斯特罗姆等：《美国地方政府》，井敏等译，北京：北京大学出版社，2004年，第131―132页。 我国学者一般认为，碎片化“是指政府职权划分与机构改革下所出现的一种政府管辖权限与边界不断增殖，政府机构不断增加与趋向分散化的一种复杂状况。” 曾维和：《当代西方国家公共服务组织的耗散结构创新及其启示》，《东疆学刊》2011年第4期，第54页。 西方政治学界在对改革开放之后的中国政策过程的研究中提出的一个重要的理论范式是“碎片化威权主义”（Fragmented Authoritarianism）。这一理论认为，中国的政策过程具有三个显著特征：（1）权力结构碎片化；（2）需要在反复的讨价还价中达成部门之间的共识，建立合作机制；（3）政策过程具有离散性与不确定性。 Kenneth Lieberthal，Michel Oksenberg，Policy Making in China：Leaders，Structures，and Processes.Princeton NJ：Princeton University Press，1988，pp.22-27. 这一理论范式的最初提出是在上世纪80年代末。自此之后，中国经历了几轮较大规模的政府机构改革与行政体制改革，政府部门的权力架构发生了重大变化。那么，“碎片化威权主义”是否仍然适用于分析当今中国政府部门的权力关系结构及其政策制定与执行过程？ 前，我国政府一些领域的公共政策的制定与执行，以及政府监管职能的有效发挥仍然受困于治理碎片化问题。本文以我国政府“十一五”以来主要污染物总量减排治理结构及其政策过程为研究对象。与以往研究不同的是，第一，具体地揭示了这当中治理结构碎片化的三个面向，并对与之相对应的三个执行机制进行分析与评估；第二，不同于一般性地讨论所谓的治理碎片化问题，本文深入到对任务属性与政策领域的具体分析中，力图揭示不同政策领域治理碎片化的程度不同；第三，不同于一般性地讨论加强部门整合与建立“整体性政府”，本文强调依照法制化原则建立现代“监管型政府”的必要性与迫切性。 二 主要污染物总量减排：一个碎片化的治理结构 （一）总量减排治理结构碎片化的三个面向 中国政府“十一五”以来的总量减排工作面临着一个典型的碎片化的治理结构。这一治理结构具有高度的复杂性，其中，所谓的碎片化包含三个面向：首先，上下级政府之间的权力关系结构具有周黎安提出的“行政发包制”的结构特征。 周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期，第1―38页。 中国政府实施的总量削减工作之所以被称为“国家”主要污染物总量减