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PPP项目投标实践与思考 基础设施事业部 李孟渝 唐琳 前 言 安庆外环北路PPP项目于2015年4月8日在安庆市公共资源交易中心开标，标志着这个从2014年9月立项的PPP试点项目经过长达半年多的采购准备阶段，终于要落下帷幕。在这个舞台上，二公司是唯一一家自始至终参与前期磋商、市场测试，并提出投标报价的单位。前期参与磋商的中建五局、中建六局、中建交通、中铁四局、葛洲坝集团等大型央企在第一次招标流标后就已退出，第二次投标参与的单位是北京城建设计集团、上海龙元建设、安徽交通建设、中煤三建等地方国企及民营企业，北京城建设计集团成为最后的中标单位。 本项目虽然失败，但二公司以“先行先试”的行动向外传递着深耕PPP市场的决心。在此借项目管理论坛的机会，我们事业部总结经验教训，为了更好地做好PPP项目的投标工作、拓展PPP项目奠定基础。现就安庆外环北路PPP投标经验总结如下，供大家批评指正。 PPP项目定义、基本模式 PPP定义 PPP是Public-Private-Partnership的简称，直译为“公私合作”；我国官方称谓为“政府与社会资本合作”。 第一个 P 指“政府”指各级政府，特别是各级地方政府。 第二个 P 指“社会资本”； 国家发改委2724号文指“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其他投资、经营主体”； 而财政部113号文指“已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。 第三个 P 指“合作关系”。 合作对象，财政部强调“基础设施及公共服务”领域，发改委为“公共产品和服务”， 国务院国发60号文为“公共服务、资源环境、生态建设、基础设施”四大重点领域； “合作”形式为：以特许经营为基础，政府与企业间建立“利益分享、风险共担、全程合作”的机制。 基本模式 项目运作方式主要包括：委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交、改建-运营-移交等。 项目具体采用哪种运作模式，主要由项目性质｛收费定价机制（使用者付费/政府付费）和项目投资收益水平（经营性/准经营性/非经营性）｝、技术或管理的复杂程度、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求、期满处置等因素决定。 并不存在统一定义的PPP模式，在设计项目运作模式时，要注意PPP模式包含多种运作模式，这也体现了政府和社会资本不同程度的合作关系。一个成功的PPP项目，需要结合行业发展状况以及项目的技术、经济、法律属性，根据项目实施目标找到最适合的PPP运作模式。 操作流程 两个核心评价：物有所值和财政承受能力评价 说到PPP项目投标，我们要先介绍两个概念，这就是物有所值和财政承受能力评价，这两项评价是一个项目是否能进入PPP立项的前提。 财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》对PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等全过程提出了具体意见。其中规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。 物有所值，系从英文名称Value for Money （VFM）翻译而来，根据操作指南，是指一个组织运用其可利用资源所获得的长期最大利益。简言之，就是“少花钱、多办事、办好事”。定性评价主要是通过回答一系列问题进行主观分析和综合评判。定量评价主要是通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值和政府传统采购模式的净成本现值（即公共部门比较值，PSC）进行比较然后得出结论。如果公共部门比较值PSC大于全生命周期政府支出净成本现值，则意味着政府传统采购模式成本更高，选择社会资本是划算的，而且差值越大，则越应该采用PPP模式。如果出现二者基本接近或相当的情况，也就是说采用PPP模式处于可用可不用的临界点时，则应该侧重定性评价进行选择。 与VFM同时推出的还有财政承受能力论证。PPP模式有平滑现金流的作用，如果处理不当，很可能导致新的政府债务风险。考虑到地方政府只管任期事，存在将债务和支付责任延展到任期之外的急功近利思想，因此，提出将财政承受能力论证作为项目实施的前置条件之一，非常及时和有必要。2015年4月7日财政部颁布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，开始规范性操作。 但是在财政承受能力论证之前，需要完成一件事，就是在城市规划阶段，除了常规的空间规划，还需要对全部的投资项目进行资金的统筹规划，这些项目包括土地一级开发、基础设施和公共服务设施，要厘清它们各自的投资额是多少，如何排定建设时序才能最大化提升城市价值。除财政资金外，还要考虑有多少资金缺口，如何根据项目的特点合理地进行结构化融资；财政资金、市政债、银行贷款、基础设施投资基金、PPP模式如何匹配使用