PPP项目实务操作交流教材(DOCX 46页).docx

PPP项目实务操作交流 第一部分 PPP模式关键问题解析 一、“P-P-P”要点 （一）关于PPP的定义 PPP（政府与社会资本合作（Public-Private Partnership）模式）是指财政资金（Public）与非财政资金（Private），在不表现为政府负债的前提下，基于项目经营收入及/或财政补贴（财政支付用于弥补社会资本的合理收益），在不少于10年的合作期限内，共同完成政府基础设施或公共服务领域项目（Partnership）。以上五个要点，是所有PPP项目应当遵循的原则。 （二）关于社会资本的理解 第一个“P”,是指财政资金，财政性资金在项目中既可以体现为股权，也可以体现为直接的财政补贴。 第二个“P”，是指非财政资金，具体项目中指为实施PPP项目非财政资金全资或控股设立的SPV项目公司。需要注意的是，具体到PPP项目或模式中，要关注项目公司的性质，而不仅仅是股东的性质。因为最终PPP模式搭建，不是股东跟政府方建立合同关系，而是项目公司跟政府方建立合同关系，所以第二个P理解为项目公司会更准确。在招投标的时候，需要从股东或社会资本的角度参与，但项目的合规性，应该从项目公司角度看。 组建项目公司的非财政资金，包括两种类型： A.民营/民间资本。 B.国有资本。包括根据国办发［2015］42号文“公告脱帽的政府平台公司”。根据财政部113号文第二条，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不能作为第二个P（即社会资本），但鉴于该条规定对政府的限制过多，所以在42号文中，对部分平台公司予以“松绑”，即公告脱帽（稍后详述）。 在整个SPV项目公司中，非财政资金的持股比例需超过51%。我个人认为，财政部要求的财政与非财政资金的股权比例，体现了避免项目公司负债并入本级财政的原则。也就是说，可以把当地的财政理解为一个集团公司，如果SPV项目公司的控股权属于本级人民政府的话，则项目公司的负债将成为本级政府的负债，这与政府推行PPP模式的原则/基础有冲突。 （三）关于政府方公司的股权分红 在政府平台公司出资入股的情况下，政府平台公司参与合作的性质可能会有两种： 一种是作为财政性资金的出资代表出资，在这种出资性质下，该股权原则上不参与分红，因为相当于代财政出资。但通常会约定：项目有收费机制且预期收费比较好的情况下，有可能会有超额利润。也就是在一个区间里面达到一个超额利润的话，其可代表财政收取； 另一种是不作为财政性资金的出资代表出资（这是比较含糊的处理），在这种出资性质下，该股权原则上可以参与分红。 整体来说，平台公司是否分红，取决于其与政府之间的约定或安排。 （四）关于合作具体形式 合作（Partership）具体形式，即第三个“P”，狭义理解是合资或参股。我个人理解，不仅指合资，也不仅指特许经营，而是指在不表现为政府负债的前提下，财政资金与非财政资金基于项目经营收入及/或财政补贴（财政支付用于弥补社会资本的合理收益），在不少于10年的合作期限内，双方共同完成某个基础设施或公共服务领域项目。需要注意的是，第三个P，不一定要合资，表现为双方共同完成的概念即可。 为加强对“三个P”的解释，举例如下： 举例1（来自某具体项目的表述，摘录如下）：第1个P——管委会授权政府公司对口岸区域物业管理、可销售物业销售、商业运营以及提供公共资源有偿服务的资格；第2个P——引进社会资本参与项目建设；第3个P——合作方参与项目的销售管理、用于偿还融资本息。可见，实践中，三个P的解释权在政府方，与国家文件的规定没有关系（地方政府在想象着解释，合规性肯定是过不去的）。 （题外话：在项目跟踪中，大家可能遇到一个现象：目前PPP谈判存在两个极端：在年初的时候，因为国家政策比较紧、政府的融资渠道很有限，相对来说，（企业）与政府的谈判会比较容易、合作条件也比较好谈；但到了今天，国家在金融角度，尤其是发改委允许发债的角度，给了地方政府很多的空间，导致政府感觉不缺钱，所以到了年底时候，谈判会比较难。） 举例2：“政府平台公司股权+基金（类资管计划）等股权类金融产品+远期回购”模式的合规性？表面看项目公司注册之初金融产品股权超过51%（有的甚至达到90%），处于控股地位。但因为存在远期回购条款（10年、20年），导致现在大部分金融产品为“明股实债”，在投资之初往往需要明确退出方式、确定股权的回购方，若由政府安排的平台公司（包括其他的不是原有股东的公司）与金融产品之间签订《股权回购协议》（即股权回购至51%以上时），则该股权架构就违反《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）的规定，也就是该模式存在不合规的地方。所以，非财政资金控股不仅仅是项目实施之初，而应该在整个PPP项目合作期限内保持控股，也就意味着向政府平台转让股权