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主体功能区建设的配套政策研究 　　摘要：主体功能区建设在推进中面临的最大挑战是国家战略意图同地方利益相冲突。因此，政策的配套性问题是推进主体功能区建设的关键。我国推进主体功能区建设政策存在的问题主要表现为：主体功能区划分政策不明确；差别化政策的制定和有效实施面临很大困难；缺乏法律支撑和保障。有效解决这些问题必须从配套政策的设计和完善着手，其重点是建立多层次的区际利益补偿政策；重构地方政府官员考核制度；推进区域管理体制改革。 　　关键词：主体功能区；政策原则；政策体系；政策重点 　　中图分类号：F127　文献标识码：A 　　文章编号：1007―7685(2008)05―0022―03 　　 　　主体功能区建设作为统筹区域发展的新战略，将成为我国今后空间布局和区域发展的指导方针。我国现行的区域管理政策是在以前的区域发展战略下形成的，而目前国家新实施的主体功能区的内涵要求必然与原有的区域管理政策存在矛盾和冲突，主要表现为：主体功能区建设与以经济增长为首要目标的区域管理观念存在冲突，与以“软约束”为主的区域管理模式不相适应，与以GDP为主要目标的区域管理评价指标体系不相容，等等。因此，要在空间层面上落实科学发展观，必须按照主体功能定位，调整和完善区域政策及绩效评价办法，并使整个政策体系同区域发展战略相一致、相配套。 　　 　　一、推进主体功能区建设政策存在的问题 　　 　　目前提出的主体功能区建设政策并不是完善的，面临理论和实践两方面的困难，并不能满足主体功能区推进的需要，主要表现在三个方面： 　　(一)主体功能区划分政策不明确。目前，主体功能区划分基本空间单元的选择不够明确，区域划分大小很难操作。单个区域划分如果过大，就不可能有较强的政策操作性，如果过小，划分工作将十分复杂。大多数人主张以市或县级行政区作为基本空间单元。但学者认为，至少应以乡为基本空间单元来划分主体功能区，因为县级行政区内存在很大的差异。 　　(二)差别化政策的制定和有效实施面临很大困难。“十一五”规划纲要明确指出要对四类主体功能区实行分类区域政策，但主体功能区的差别化政策制定和成效保障面临巨大的挑战。首先，我国现行的财政、投资、土地、人口政策大多带有很浓的行政区色彩，还不适应构建主体功能区的要求，迫切需要进行调整和完善。其次，我国现阶段的经济实力、政府管理能力等因素将直接影响主体功能区差别化政策实施，而且中央和地方政府的目标取向存在很大差异，这更增加了主体功能区分类政策的设计难度。最后，属于同一类型的政策区域应享受相同的政策支持，但我国大范围区域的发展水平差距较大，不可能同类区域同等对待，这涉及同一类型主体功能区进一步划分等级的问题。 　　(三)缺乏法律支撑和保障。发达国家的区域政策一般都有相关的立法作保障。我国目前的各类专项规划都有相应的法律法规作为依据，这是这些规划得以执行的重要保障。我国的主体功能区规划具有战略性和基础性特征，是制定空间开发规划和其他各类专项规划的基础，但却缺少相关的法律法规作为支撑和保障，不仅难以统筹和衔接其他各类规划，也难以组织、动员和协调相关部门的工作和利益，直接影响主体功能区建设工作的深入开展。 　　 　　二、主体功能区建设配套政策的体系设计和重点 　　 　　为推进主体功能区建设和各主体功能区协调发展，主体功能区划分及其政策制定要适当参考国外关于空间开发规划的一些成熟经验，稳步推进主体功能区建设工作的顺利进行。在制定过程中应遵循以下两个原则：第一，渐进性原则。一方面，现行的区域政策是一个庞大而复杂的体系，其调整涉及到中央、地方、企业乃至个人之间利益格局的变动。另一方面，其它区域政策和主体功能区政策都是区域协调发展政策的有机组成部分，两者的目标应一致，应相互依托。主体功能区格局的形成是一个长期而艰巨过程，不可能毕其功于一役，受历史条件的限制，主体功能区政策也不可能解决区域经济发展中出现的所有问题。因此，调整现行政策，既要避免带来过大的调整成本，又要避免产生过多的政策变动，循序渐进，有助于减少政策摩擦，增强政策的功效。第二，分类制定原则。主体功能区政策制定的特征之一是具有差异性，如果没有强有力的配套政策，则主体功能区划难以有效执行和落实。应按照主体功能区的定位和要求，突出四类主体功能区的政策重点差异，根据不同主体功能区的资源环境承载能力及其发展潜力，遵循产业发展规律，制定相互衔接的配套政策，促进功能区内部和功能区之间的协调发展。 　　 　　(一)主体功能区建设的配套政策体系设计 　　配套政策应包括三方面，第一类是综合性政策，它是为整体推进主体功能区的建设而制定的基础性政策。第二类是分类政策，其目标在于推动各类主体功能区按照主体功能定位的要求发展。第三类是协调性政策，其目标在于协调各类主体功能区之间