国库集中收付制度问题研究 马海涛主持.pdf

第 1 页 我 国公共财政预算执行改革 的一个重要 目标 ，就是要建立一 套规范的、适合我国国情的国库集中收付制度 。 一、国库集 中收付制度是公共财政管理制度 的核心 内容之一 近年来 ，我 国财政正在 由原来渗透 到经济社会各个层面 的 “全能财政 ”向公共财政转变 。公共财政就是在市场配置资源 的 基础上 ，政府针对市场缺陷提供公共产 品，消除外部效应 ，公平 社会分配和熨平经济波动 ，实现全社会资源 的优化配置 ，满足社 会公共需要 。而作为公共财政重要组成部分的政府预算管理 ，侧 重财政支 出的统筹安排 ，与税收 、公债共 同构成财政范畴 。在市 场经济条件下 ，现代政府预算 以公共财政理论为基础 ，借助政治 制度和管理学的理念 ，影响和引导公共资源配置过程 。 首先 ，从政治学角度来说 ，政府本来是社会 的政治主体而非 经济主体 ，一方面 ，政府依据其掌握 的国家机器在公共领域进行 维持秩序 ，统合社会 的政治活动 ，另一方面 ，政府要依据其政治 权力为上述活动筹集必要 的财力和劳务 的支持 。公共财政是市场 经济 中政府 的经济活动 ，在市场经济条件下 ，以政府为主体 的经 济活动和私人经济活动是不 同的，私人经济活动 的投入产 出是通 第 2 页 过市场进行的，即引导、控制其活动的是市场；政府财政活动则 不是由市场控制的，因为政府是在公共领域活动的政治主体，所 以其财政活动应该 由政治过程来控制。但对于财政的政治控制又 不同于一般的政治过程，因为即使是政治主体的经济活动也要进 行资源配置、收入分配，其经济性质是不变的，为此就要有一个 将政治决定转换为经济决定的系统，这个以政治决定为基础的控 制财政活动的系统就是政府预算。政府受社会公众的委托筹集财 力形成公共收入，并按照社会公众的意愿安排使用这些收入形成 公共支出，这个过程是一个公共选择的过程，也是一个集体决策 的过程 。从 目的到手段的整个过程都体现出社会公众的偏好和意 愿，从而使公共财政的运行也具有民主性、公共性的特征。政府 经济活动从收入到支出统一归集在预算的规范之内，并 由议会决 定，公共财政的这种 民主性、公共性特征决定了公共财政的运行 应具有规范与透明的基本要求。这是因为，相对于财政收入的提 供者来说，财政资金是公共的，政府是受社会公众的委托，出于 社会公众的共 同利益和长远利益，从社会公众手中集中一部分财 力，为公众提供公共安全、公共秩序、公共教育、公共设施等公 共产品，因而财政公共资金的运行就必须规范透明。国库资金的 管理制度作为公共财政的一部分，特别是作为政府预算执行制度 的重要 内容，就是要使政府的经济活动被置于公众满意的基础上 进行，以保障整个社会真正以法律规范的形式进行活动。这不只 是在管理上要求有利于加强监督和约束，更重要的是有利于提高 财政运行效率。 其次，从管理学的角度看，公共财政应追求效率。现代公共 财政实质上是一种 “效率财政”，可 以说，能否建立有效率的政 府和财政是公共财政建设成败的关键 。这是因为：第一， “效率 政府”和 “效率财政 ”是上层建筑适应市场经济的客观要求。政 府管理的模式属于上层建筑 ，上层建筑必须适应经济基础 的要 第 3 页 求 ，否则会阻碍经济发展 。市场经济是一种效率经济 ，我国经济 基础的市场化 ，必然要求建设高效率的政府和财政 。市场经济下 的国库管理制度作为控制政府行为的工具和政府购买公共产品的 一种方式，也要提高办事效率 ，以确保市场经济的顺利发展 。因 此 ， “效率财政 ”反映了市场经济本身的要求 。第二， “效率财 政 ”是当前世界各国政府的改革 目标 。当前，以知识经济为标志 的新经济发展迅速 。各国政府都在思考的问题之一就是政府管理 模式如何适应新经济潮流 。能够找到 的答案是 ，要用 “效率政 府”、 “效率财政”观念来改革传统的政府官僚主义的管理模式。 因此 ，如何在公共财政体制下建立与中国具体 国情创造性相结合 的现代 国库管理制度 ，实现财政资金 由粗放型管理向集约型管理 转变 ，不断提高财政的