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中国公共财政面临的挑战与对策 作者：林双林 摘要：改革开放以来我国在经济上取得了惊人成就，然而也出现了诸 如收入差别扩大、社会保障薄弱，环境污染加重等问题，亟须政府增 加转移支付和提供更多的公共消费品。与此同时，我国也面临企业要 求减少税赋的压力。为了保持社会稳定和经济持续发展，我国应该优 化财政支出结构，提高公共消费品支出在政府支出中的比重；继续改 革税制，优化税率；继续缩小政府消费，提高政府效率；加大扶贫力 度，建立可行的私人捐献免税法，鼓励私人扶贫；发挥地方政府在提 供公共产品、调节收入分配和筹措资金中的作用。 关键词：财政改革；税制优化；公共产品；和谐发展 一、引言 二十多年的改革开放使中国正经历着近代以来最好的经济发展 时期，年人均国民生产总值增长率高达 9%. 中国惊人的经济成就，赢 得世人普遍赞誉。应该看到，我国经济发展也面临种种挑战，如地区 差别，城乡差别，贫富差别，人口老龄化，社会保障体制不完善，公 共消费品不足，教育投资欠缺，环境污染，等等。所有这些问题都影 响中国社会和谐与经济持续发展，也都与公共财政有关。本文探讨如 何通过公共财政改革，解决上述这些问题，促进社会和谐与经济持续 发展。 公共财政涉及到政府的收入和支出，税收政策制定，及种种干预 措施。斯密（1776）在《国富论》中指出，每个人在市场上追求个人 利益可以达到促进社会利益的目标。然而，市场会失灵，市场运作的 结果可能不是社会理想的结果。例如，市场决定的收入分配可能不公 平；市场决定的教育投资可能不够；市场决定的污染环境的产品产量 可能太高；市场决定的公益品的产量可能太低；等等。这就产生了对 政府干预的需要。斯密本人也并没有否定政府的作用。[1] 许多发达国家在经济起飞阶段也曾出现过中国目前出现的问题。 18 世纪英国发生工业革命，之后蔓延欧美。机器开始代替手工，工 厂代替作坊，私营企业自由竞争，市场调节经济，劳动生产率大大提 高，城市化开始，财富急剧增加，贫富悬殊增大，环境污染加剧。经 济的大发展和市场失灵促使作为研究政府行为和干预措施的公共经 济学产生和发展。一个多世纪以来公共经济学不断发展，并直接影响 政府行为和决策。工业化国家加强了劳工保护的力度，限制工作长度， 保障工作条件，制定最低工资，提供医疗保障，发放退休金、失业救 济金，实行中小学义务教育，等等，从而缓和了社会矛盾、保证了经 济持续增长。 中国也能通过改革公共财政解决目前经济发展中出现的问题。本 文回顾近代的财税改革，分析目前公共财政面临的挑战，探讨如何改 革公共财政以促进中国经济和谐发展。 二、近代财税改革及中国财政现状 中国财税思想源远流长。历史上儒法论争直接影响到财政思想和 国家财政。法家强调政府的作用，要加强政府的功能。法家思想占主 导地位的朝代税收就高。儒家是小政府主义者，主张轻徭薄赋。历 史上中国财政往往很困难。税收越低，老百姓越得不到纳税的好处， 因为税收尚不能满足皇室的消费需求；越得不到纳税的好处，越不愿 意纳税。中国的财政长期以来就属于吃饭财政，税收的功能主要是 为政府筹措资金。①「现代税制的功能除了筹措资金外，还要促进效 率与公平。」 从清末起中国就试图引进新税种，但阻力重重。民国初期，军阀 割据，政局动荡，税制基本沿袭清朝旧制，极为混乱。中央财力极为 匮乏，政府靠举债度日，中国的关、盐两大税皆被外国债权国控制。 这个时期，地方政府（主要是省政府）也发行内、外债。由于军阀割 据，地方公债泛滥失控。1927 年，北伐成功，中国重归一统。国民 政府收回关、盐税自主权，并在 30 年代进行了一系列财税改革。例 如，改数千年的田赋为土地税，开征统税，并引入累进的所得税和遗 产税等直接税。1928 年，国民政府对中央和地方公债发行权予以限 制、规范。抗战开始后，中央政府统一发行公债，停止地方政府的公 债发行。这个时期，中国政府向俄、英、美等国借债十多亿美元。从 1946 年到 1949 年，美国给中国政府贷款高达六十多亿美元。[2]39 1949 年中华人民共和国建立后，在空前稳定的政治、经济形势 下，国家开始推行税制改革。政务院于 1950 年 1 月发布《全国税政 实施要则》。规定在全国范围内统一征收 14 种税，包括货物税、工 商业税、盐税、关税、工薪所得税、利息所得税、印花税、遗产税、 交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用执照税。 1950 年政务院宣布向农村人口以家庭为单位征税，实行 3%-