《行政许可法》的成本与局限性.pdf

∗ 《行政许可法》的成本与局限性 ∗∗ 邓 峰 《行政许可法》以几乎前所未有的受重视程度，被中央和地方各级政府作为推进“法 治政府”的重点举措而策划、筹备和实施。该法的实施筹备时间之长，实施规模之巨，以及 为此投入的人力物力之大，在我国的法治进程中都是少见的。制定《行政许可法》，据立法 部门声称，花费了7 年时间，它在 1998 年就已经列入了立法规划，而在实施之前进行了几 乎长达一年的准备。这部“约束政府行为”的法涉及到许多规章制度的清理，许多政府机关， 尤其是地方政府，现在仍处在对过去制定的规章清理过程之中。 在盛大而隆重的宣传和普法，花费巨大的培训和工作流程重组之后，《行政许可法》的 实施效果如何？陆续涌现的纠纷、“变通”措施、“对策”等，越来越表明，这部法律制定中 的缺陷和不适当的目标造成了过高的制度转轨成本。本文建立在案例式调查的基础上，试图 评价《行政许可法》的制定、实施造成的制度成本，分析《行政许可法》定位上的迷失。 引言：《行政许可法》的独创性 在1989 年的《行政诉讼法》之后，《国家赔偿法》、《行政处罚法》以及《行政许可法》 被视为向着法治政府迈进的核心路径。《行政许可法》的制定，被赋予了如此之多的目标， 从“约束政府”到“放松管制”，从“个人权利的勃兴”到“市民社会的构建”等等，与之 相配合的，是大量被立法机关、宣传部门和新闻媒体列举的事例：行政审批废止了几千项， 个人在获得执照、资格等方面的简便性、快捷性大大提高，还有迅速普及的新名词，如注册 官、听证会、前置性程序等。 《行政许可法》采用了统一的立法模式，将政府的审批、核准、执照发放、资格审定、 备案、技术核准、登记等行为用一个新的概念统一起来，将中央政府和地方政府实施行政行 为的权力用一部规范性文件加以约束，将各种不同领域的公共管理行为采用同一种程序来加 以规范，对不同特性的公共管理行为采用统一的自由裁量权来进行判断。在这种“一统政府” 的背后，蕴含着通过法律来钳制政府的“任意妄为”的用心，这是一部自上而下的约束性法 律文件。这种模式在全世界范围内是独一无二的。 《行政许可法》的独创性具体表现在以下方面： 第一，采用统一的法律规则来对行政机关的千差万别的具体行政行为进行“授权”和 “控权”。和大多数国家区别不同性质的行政－管理行为，按照行为的性质来进行不同的控 制不同，它试图概括性地对几乎所有的行政行为加以统一约束；行政机关的核心行政管理职 ∗ 本文刊出时有删节――编者 ∗∗ 邓峰，法学博士，现任教于北京大学法学院。本文是上海法律与经济研究所和北京洪范东方咨询服务中 心资助的研究课题成果。本课题在调查中得到了北京市中伦金通律师事务所王家路律师；南方日报社法律 部刘祥武主任；国家工商总局外商投资企业注册局刘伟处长；北京市发展与改革委员会法律处；北京市宣 武区人民法院；广东省公安厅法律处；深圳市人民政府法制办林正茂处长，深圳市工商行政管理局办公室 李青龙先生、白宁博士；深圳市人大常务委员会法制处的大力协助；本文的初稿得到了北京大学沈岿副教 授的批评；本文在评议时得到了社科院法学所周汉华教授、上海法律与经济研究所梁治平教授、国务院发 展研究中心高世楫研究员的批评；同时，北京大学法学院02 级本科生尹灿、韩寒、庄田田同学参与了本课 题的调查、总结、讨论和对本文的批评。对以上的帮助，特此致谢。但文中的错误由作者自行承担。 1 能全部被统一化。 第二，在缺乏违宪审查的情况下，沿袭了《立法法》、《合同法》等法律文件中的作法， 采用对规范性文件进行等级划分的方式来确定其不同的效力，能够对许可行为、合同行为进 行约束的仅仅局限于法律和法规，而不包括部门和地方规章。依据《行政许可法》，只有全 国人大、国务院、省级人大才能设定行政许可，这是一个典型的集权模式。 第三，《行政许可法》通过事前的行政许可设定权分配来对下级政府施加限制。 第四，通过将行政许可设定权分级控权，在具体行为的实施中赋予行政机关实体性的 审查权力