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欧盟东扩与机构改革进程评析 伍贻康 提要： 东扩使欧盟机构改革变得紧迫，尼斯条约的剖析表明机构改革有了突破，但改革根本上受制于一体化目标模式。德国的欧洲联邦方案引发欧盟目标模式大辩论，争论焦点是如何对待国家主权问题，德法分歧为国家利益左右，实质是争夺欧洲一体化的主导权。德国式欧洲联邦难以实现，欧盟以主权国家为基础，通过“多速欧洲”、“核心欧洲”、“尊重多元化”，逐步协调成员国间权益平衡，实现更紧密一体化的欧洲。本文对德法分歧作实质性剖析，论证预测了欧洲一体化和机构改革的发展前景。 关键词：尼斯条约；联邦与邦联；主权利益；法德关系 作为欧洲一体化载体的欧洲联盟正面监举世瞩目的欧盟东扩的严峻挑战和重大考验。所谓欧盟东扩也是欧共体——欧盟的第五次成员国扩大，目前正在进行的两批入盟谈判共12个申请国，由于这次申请国中有9个国家居前苏联和华约成员国加上从原南斯拉夫分裂出来的斯洛文厄亚总共10个国家都在中东欧地区，故人们把这次欧盟扩大简称欧盟东扩。这次东扩不仅数量多（前4次扩大总共9国）和政治战略意义大（第一次吸收前苏联和华约成员国在政治地缘上作出突破），而且对欧盟经济一体化成就也是严重挑战（10个中东欧国家的人均GDP还不到现有欧盟15国人均GDP的1/3），如果考虑到这次东扩的实现及其后的连锁反应，欧盟将要扩大到30国以上真正实现了名副其实的梦寐以求的统一的“大欧洲”。由此可见，这次东扩对欧盟和欧洲一体化的重大战略意义和深远的历史意义，以及21世纪欧洲以至世界经济和政治格局产生的变动及其影响，其非同小可和引起世人关注是毫不足怪的。 然而，要实现欧盟东扩是困难重重和障碍多多，别的不说，单欧盟内部为适应东扩所造成的成员国大大增加，就使欧盟拖延已久的机构改革成为再也无法回避的紧迫问题，到了非解决不可，否则欧盟必然瘫痪无疑。 欧盟所以面临机构改革如果不得到妥善处置就不可能实现东扩的境地，是因为现有欧盟机构的权益分配人员组成以及决策和执行机制的正常运行，完全根本无法适应东扩后的欧盟客观状况。欧盟目前机构体制基本上还是五、六十年代6国共同体时制定的，共同体的不断扩大已使这一机构体制越来越不适应加强和推进欧洲一体化的需要。90年代初冷战结束欧盟东扩提上议事日程，就突出显示了欧盟机构改革的必要性和紧迫性，但成员国间在权益分配调整方面矛盾分歧一时难以协调，致使机构改革纠缠不休一拖再拖，始终议而不决在原地踏步。随着欧盟东扩从酝酿到行动，目前已进入实质性谈判的关键冲刺阶段，实现东扩接纳第一批新成员的时间表已初步定在2003-2004年，从而使欧盟机构改革被逼到临界点，即非拿出改革新方案不可的地步。 尼斯会议关于机构改革方案的评析 90年代是欧洲一体化在深化和扩大两方面都取得惊人长足进展的十年。自1958年罗马条约实施以来，此前只开过一次成员国政府间会议，即80年代中期为制订“单一欧洲文件”的会议。90年代则连续召开了三次政府间会议以修改补充罗马条约，先后制订了《马斯特里赫特条约》《阿姆斯特丹条约》和《尼斯条约》，前两次会议对建立欧洲联盟和启动欧元作出重大决策，但是对机构改革由于争论激烈，僵持不下而未能提出方案。这次在法国尼斯召开的20世纪欧盟最后一次政府间会议终于以《尼斯条约》形式就欧盟东扩和机构改革作出重大决定。现仅就涉及机构改革内容对《尼斯条约》作一评析。 欧盟机构改革长期以来受到自两方面的压力和挑战，一是关于民主化、合法性问题，批评欧盟机构官僚化、脱离欧洲民众，指责欧盟越权，与成员国职责权限划分不清，要求欧盟机制职能更加民主化、增加透明度，更接近公众，更多听取公众意见。显然这涉及欧盟和成员国之间职权划分和对欧盟授权范畴，属政治法制重大原则问题；二是关于欧盟决策和执行机制效率问题，欧盟机构日益膨胀臃肿，人浮于事，致使机制运转滞缓，重大问题往往议而不决，决而难行，暴露欧盟机构机制运行效率不高，严重阻碍欧洲一体化进程。这不仅涉及一体化的方向、目标和前途根本性体制问题，还关系到成员国间权力利益均衡相应调整问题，有的事关长远根本则非一时能成功，有的应面对现实可以争取协调权益妥善调整机制。现在看来，尼斯会议把一体化最终目标和制宪问题再推迟几年，要求开展公众大讨论并责成2004年召开新的政府间会议予以解决，而由东扩引发的确保机制效率这类极具时限性的紧迫问题，则通过限制一票否决权和扩大特定多数表决制以及“强化合作”原则，并依据协调平衡原则对各成员国在欧盟机构中代表权作了适当重新分配，达成协议写进了《尼斯条约》。 2000年12月欧盟各国首脑尼斯会议，是进行了将近一年的举行了不同层次历时300多小时各种大小会议的政府间会议的终结，主要目标就是为东扩作好欧盟机构机制正常运作的相应准备，为走向新的“大欧洲”铺设通道。 为了有利于推进一体化进程，重大问题原来必须全体一致通