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城乡居民养老保险基金管理研究 一、城乡居民养老保险基金管理的主要特征 财政部颁布的《关于规范管理社会保障基金的财政专户问题通知》[财社（2012）3号]，提出“社会保险基金的收取与运营都由国家立法部门强制控制，地方政府在城乡居民养老保险基金的投资中，需按照相应的规范妥善执行。结余资金不能任意使用，也不能用到其他的投资活动中”。 二、城乡居民养老保险基金管理的运作现状 老保险参保人数、实际领取待遇人数、基金收入、支出与累计结余都在不断地增加，都在呈上升的趋势。从人社部公布的数据来看，我国2017年1-11月，城乡居民基本养老保险参保人数51065万人，基金收入为2854.3亿元，基金支出为2160.4。①可以看出，在2016年的基础上，也在不断地增加。从上述的数据中可以看出，城乡居民养老保险基金的运作及管理面临一个较大的重要性问题，事实上，它还面临着严重的考验。因此在“城乡居民养老保险”参保人群、基金规模不断增加的情况下，城乡居民养老保险基金能否实现保值增值的目标不仅关系我国基本养老保险制度的完善发展，更影响着城乡居民的老年生活水平。 三、城乡居民养老保险基金管理的困境 （一）基金统筹层次低，管理分散化。当今，城乡居民养老保险的基金暂时形式的是县级管理，其中参保人缴纳的保费主要在县级归集中，另外投资管理由县级社会保障部门负责，并且县级管理机构缺乏专业的投资管理人员、投资主体资格及风险管控体系，其中对县政府而言，风险管理最小的选择是银行存款及国债投资的运营。在县级统筹状况下，县级社会保障部门成为城乡居民养老保险基金的管理主体，基金的收缴、管理、支出及监督的权力都掌握在县级单位手里，造成了基金管理的分散化，也给基金投资和监管环节的有序运作埋下了巨大的隐患。分散的碎片化基金无法发挥投资的规模化效应，现代的多元化资产配置策略也无法灵活运用，基金投资风险大且收益无法保证。过低的统筹层次使得城乡居民养老保险的管理出现投资管理人才匮乏、管理信息不畅、管理流程僵化、监管不力等问题。（二）资金筹资不力，缺乏有效激励机制。按党的十八大提出的“全覆盖、保基本、有弹性、可持续”方针，几年来，城乡居民养老保险发展得到进一步深入。目前我国城乡居民养老保险基金原则上由三方承担，包括个人、集体、国家，具体要结合当地经济水平及各方能力而定。由于其起步时间晚，发展相对还不完善，资金筹集范围窄，一般主要是个人缴纳、政府补贴的方式。目前在一些经济条件较差地方，大多数居民个人缴费往往选择较低的缴费档次，虽然各地政府一直在积极探索适合当地城乡居民养老保险筹资模式，但是在一些经济水平不高的地区，经济基础弱，政府财政积累资金不足，可支配收入不多。根据我国国情，城乡居民相对集聚的区域，大多属于经济欠发达地区，财政可支配少，基础薄弱，地方政府可投入财政资源少。另外，尽管政策文件中有对集体补助的表述，但缺乏指导性，特别是广大农村地区依靠集体经济来支援城乡居民养老保险制度发展显然遥不可及，集体补助很难落实。根据人社部公布的数据测算，自2012年城乡居民养老保险试点运行以来，2012-2016年五年间，个人缴费占城乡居民基本养老保险基金总收入的比重分别为33%、31%、29%、25%、25%。②总体来看，在基金实际运营过程当中出现了过度依赖中央财政、个人缴费档次偏低、集体补助缺乏的现象，使基金来源面临着重重挑战，基金发展缺乏内生动力。（三）缺乏成熟投资运营机制，基金保障效果不良。据人社部统计城乡居民养老保险基金的支出收入比从2012年的62.9%提高到了2016年的73%，这无疑给城乡居民养老保险基金的财务收支平衡带来了很大的压力。与此同时，人口老龄化程度的加深、高通货膨胀率、基金规模的扩大，使得基金投资运营成为关乎基金保值增值的首要问题。但在过去我国采取了保守型的投资策略，只有国债和银行两种投资方式，城乡居民养老保险基金资产缩水严重。因此我国于2015年8月出台了《基本养老保险基金投资管理办法》，拓宽了基金投资的渠道，使基金管理模式向采取中央集中运营、市场化投资运作的方式转变，但目前该养老保险投资方案缺乏具体操作方案尚未落地实行，所以目前城乡居民社保基金投资收益仍然较低。可以预见的是由于统筹层次较低，以省级为单位委托全国社会保障基金进行投资，可委托投资的基金规模有限;且我国金融市场尚不完善、缺乏成熟机构投资者等原因都给基金投资运营带来较大市场风险，因此基于委托代理关系而成立的基金信托管理模任重而道远。缴费档次低、政府补贴有限、基金投资收益率低最终造成的后果就是城乡居民养老保险给付水平偏低，保障效果不良。以2017年为例，全国城乡居民月基础养老金最低为每人每月70元，江苏省最高为每人每月135元，这一标准远远低于全国城乡最低生活保障标准，保障效果不良。（四）监管机制存在漏洞，基金违规问