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城乡居民养老保险基金监管研究 摘要:高效的监管体系是养老保险制度运行的根本保障。由于基金统筹与管理层次低、政府对养老保险基金监管认识有偏差及对基金监管建设投入不足等，中国城乡居民养老保险基金监管还存在着基金监管的独立性和制衡性不强、整合性和有序性较差、公开性和透明性不高、专业性和技术性较低、预警性和防范性缺失、适度性和调节性不足等问题。因此，必须健全城乡居民养老保险基金大监管法律法规体系、建立基金省级统筹法人受托监管体制、完善基金监管机构的运行机制、健全和严格基金信息披露制度、建立基金预警调节及防范机制、加大基金监管建设投入。 关键词:城乡居民;养老保险;基金;监管 中国城乡居民的养老问题是事关国家发展和社会稳定的重大问题，伴随工业化和城镇化持续推进以及人口老龄化的深入影响，完善和发展城乡居民养老保险制度日益成为中国政府和社会各界的普遍共识。中国城乡居民养老保险制度始于新农保试点，随后参照新农保制度中央又开展了城镇居民养老保险试点，并于2012年7月实现了对城乡居民的全覆盖。2014年，中央为建设更加公平可持续的社保制度，又将两者合并实施，建立统一城乡居民养老保险制度，标志着中国城乡居民养老保险进入新的发展阶段。城乡居民养老保险并轨后，“制度规模”骤然增大。［1］截止2015底，全国参保人数达50472万人，养老金领取人数14800万人，基金收入2855亿元，基金累计结存4592亿元，与2014年相比持续增长。［2］同时，城乡居民也渴望养老金水平尽快提高，要求对积累基金进行市场投资运营，保证其持续增值。这些使基金管理的投资风险、管理风险等大大增加。因此，构建有效防范和化解风险的城乡居民养老保险基金监管体系势在必行。 一、中国城乡居民养老保险基金监管存在的问题 养老保险基金监管是指政府相关部门对养老保险税(费)征收、养老基金管理和投资运营、养老金支付全过程的监管。［3］P58根据《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发［2014］8号)、《城乡居民基本养老保险经办规程》(人力资源和社会保障发［2014］23号)、《县城乡居民社会养老保险基金财务管理暂行办法》(财社发［2011］16号)及《基本养老保险基金投资管理办法》(国发［2015］48号)，中国城乡居民养老保险基金监管实行的是以政府监管为核心的内部监管与外部监管相结合的办法。但是，从实践来看，城乡居民养老保险基金监管还是松散、无序和低效的。具体说来主要有以下几方面的问题:(一)养老保险基金监管的独立性和制衡性不强。中国城乡居民养老保险基金从征缴到给付各环节都存在监管，而要实现基金监管有力度、有效力，就必须保证每个环节的监管主体或机构不受外在力量的干扰且彼此间形成有效制衡状态。强调独立性，主要是保证基金监管主体或机构的地位和权力固不可扰，从而使监管力度和效力强大权威;强调制衡性，主要是强化对各个监管主体或机构的权力约束，避免道德风险和行为异化。但是，从目前来看，城乡居民养老保险基金从征缴到给付基本是由市县经办机构直管的，而市县经办机构又是人力资源和社会保障部门的下属事业单位，即基金经办与监督是一家，人力资源和社会保障部门集政策制定、保费征缴、待遇给付、投资运营及检查监督等权力于一身，从而导致养老保险制度的经办权、基金管理权、投资运营权及监管权混淆不清乃至难以分离，不同环节的基金管理机构或组织间不能形成独立性和制衡性监管。而且财政部门虽然与人力资源和社会保障部门一起以财政专户形式参与监管，但其是兼职的，仅履行的是财政管理责任，与养老保险基金监管的独立性和专门性还相差甚远。同时人力资源和社会保障部门、财政部门以及其他相关部门又是从属于地方政府的，养老保险基金管理和监管事宜不得不按照地方政府及其领导的意志行事。而地方政府作为公共管理中的利益主体极易基于本地利益而异化对基金的监管行为，如把基金用于弥补财政预算、截留上级政府的养老补助金、把基金违规用于地方经济建设投资及职工工资发放等，从而加剧养老保险基金监管的道德风险，滋生腐败，以至造成基金有形和无形的损失。另外，监管的不独立和不制衡也不利于养老保险基金监管政策的统一、落实及目标的实现，常常造成政出多门、监管责任不清和相互推卸责任的现象。(二)养老保险基金监管的整合性和有序性较差。养老保险基金监督是多元的监督，包括行政监督、人大监督、司法监督及社会监督等，只有这些监督协调整合和有序统一，养老保险基金监管才能呈现高效的监管合力。然而，从目前来看，行政部门在城乡居民养老保险基金监管中发挥的作用比较大，人大、司法、社会等的监督作用普遍比较弱，基本处于流于形式或局外人的状态，整合性的监管工作机制尚未形成。在行政监督方面，人力资源和社会保障、财政、审计、税务等部门及中国人民银行都基于各自的职责参与了养老保险基金征缴、管理、投