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地方立法起草调研分析 摘要:法规起草调研是立法工作中不可或缺的一个重要环节，其水平高低在很大程度上影响着立法目的和意愿的实现。切实开展好立法起草调研，提升调研质量和水平，除了需要在实践操作方面予以完善外，还需要理论层面的有力支撑。本文从法规的价值判断与可行性论证、法规的针对性研究、立法思路的调整完善、立法成本效益分析与评估等四个维度出发进行系统阐述，对立法起草调研功用进行深入探析，以期为地方立法起草调研提供强有力的理论指引。 关键词:地方立法;立法起草;起草调研;功用探析 调查研究是实现立法工作从实际出发，反映广大人民群众意志的重要环节，是促进立法工作科学化民主化、提高立法质量的重要手段，其贯穿立法活动的全过程。而法规起草阶段调研工作的水平高低，很大程度上直接影响着立法目的和意愿的实现程度。从目前学界的研究现状来看，人们对于立法调研的认识，多停留在具体的实际操作层面，而缺少理论层面的深入探析。本文中，笔者将从地方人大的视角出发，谈一谈对地方立法起草阶段调研工作的认识。 一、法规的价值判断与可行性论证 与一般社会学意义上的调查研究相比，立法调研既有调研工作的共性，也有自身的独特之处。而在立法的不同阶段，调研的主体、目的和内容各有侧重。学界和立法实务界对于法规起草过程中调查研究的主要目的和内容有着各种认知，但无论是对法规整体还是对某项具体条款而言，关键和首要的一点，都是对其作出价值判断和取舍。从近年来各省市实践情况看，地方立法旨在解决本行政区域内经济和社会发展亟需的、公众反映强烈的实际问题，属于“问题导向性立法”，体现的是对社会和群众关切的回应。但需要注意的是，“问题导向性立法”并不意味着所有问题都必须通过立法的方式来回应。近年来，随着依法治国、建设社会主义法治国家进程的不断加快和公众法治观念的提升，一部分人的头脑中形成了所谓的“法律万能论”误区，认为只要出现问题就必须通过立法途径来解决，然而法律本身并不是万能的，任何法律制度的设立和运行都是有成本的，在不该由法律调整的问题上立法，不仅浪费立法资源，而且还可能束缚生产力的发展，造成制度之间的不平衡。因此，在立法起草阶段，需要通过调研弄清两个问题：一是要弄清问题产生的原因，是属于立法缺失还是执法不严或是其他原因。对于因立法缺失导致的问题，固然需要通过立法加以规范；而对于因执法不严、监管不力等其他原因造成的问题，则应通过加强执法等相应措施来调整。二是要弄清法律手段和其他调整社会关系手段之间的关系。法是调整社会关系的重要手段，但并非唯一手段，除了法之外，调整社会关系还可以通过道德规范、市场机制、习惯规则、行业自律等诸多手段进行，对于不同的问题，应当采取的调整手段也不尽相同，立法者对此必须有清晰的认知。一般来说，对于社会生活中带有普遍性、反复出现的，用其他社会调整手段难以解决，最终需要依靠国家强制力来解决的问题，属于需用法律手段调整的范畴。而对于其他的、不是必须依靠国家强制力来解决的问题，则可通过道德规范、市场机制等其他手段引导解决。在选择具体采用何种社会关系调整手段时，还要区分两种不同情况，一种是有关情况较为明确，适宜采用法律手段进行规制，立法预期效果较为明显的，就需要进行立法。如2012年通过的我国首部关于人体器官捐献的地方性法规《天津市人体器官捐献条例》，通过法律手段倡导人道主义精神，规范人体器官捐献行为，保障相关主体合法权益，较之单纯进行道德引导，更能有效推动人体器官捐献工作全面深入开展，且天津市率先进行的人体器官捐献立法工作，对于推动其他省市乃至国家层面的人体器官捐献工作，能够起到良好的示范引领作用。因此，立法方式就是必需之选。另一种是有关情况不够明晰，采用何种调整手段并不十分明确。如，近年来引起热议的所谓“公交车不让座就下车”入法问题，就一度因其是否属于立法规制范畴、是否具有可操作性等而引起社会广泛争议。对此，应当通过详细的调查研究，分析比较采用不同调整手段，可能产生的社会效果如何，立法手段是否为最佳的规范调整方式，进而明确最终采用的调整手段。 二、法规的针对性研究 地方立法应当坚持“不抵触、有特色、可操作”三原则，这已经成为立法工作者的共识。而要做到在不与上位法相抵触的前提下，兼顾地方特色和可操作性，就需要立法工作者在法规起草阶段就深入研究相关法律法规，弄清拟立法规所要解决的问题、事项，在相关法律法规中是否已有涉及，是否存在立法上的空白点，或者虽有规定却不明确的模糊点；与拟立法规有直接联系的上位法是如何规定的；兄弟省市的立法经验及实践中好的做法有哪些；有间接联系的相关法律法规中哪些内容是立法中需要特别注意的，等等。这样既能防止拟立法规出现与其他法律法规相抵触、相矛盾或者不必要重复规定的情况，同时也能使拟立法规的内容更加具体明确，更加具有针对性和可操作性，更能适应本地区经济社会