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户籍立法迁徙意义与路径 摘要：迁徙自由是一项基本公民权利，我国现行宪法对其没有作出明确规定。改革开放以来的户籍管理实践中出现了事实可以迁法律不能迁、人身可以迁户籍不能迁等现象。主要原因是对迁徙自由没有达成共识，法律与现实存在明显脱节。建议在户籍立法中明确迁徙自由，取消户口迁移限制，实行户口迁移申报登记制。这既是发展社会主义市场经济的内在要求，又不违背现行宪法的精神，也有我国户籍管理从严格限制到迈向自由迁徙“四步走”发展脉络的实践支撑。 关键词：户籍立法；明确；迁徙自由；必要性；可行性 户籍立法涉及面广、基础性强，关乎人民群众切身利益，关乎市场经济培育发展，关乎依法治国保障人权。其中具有牵一发而动全身意义的，是对迁徙自由这一基本公民权利的立法意图和法律路径。在中国特色社会主义进入了新时代，对迁徙自由作一重新检视十分必要。因此，试图对此进行一些粗浅的探讨，以期能够引起广泛的重视。 一、国际国内迁徙自由立法实践现状 迁徙自由作为公民的一项基本权利，在现代社会已经得到多数国家宪法的明确认可。荷兰宪法学家马尔赛文在对142个国家的成文宪法进行研究后发现，德国、日本、意大利、瑞典等87个国家的宪法明确规定了迁徙自由，占总数的61%[1]。另外，一些不成文宪法的国家采取以判例的形式对公民的迁徙自由进行保护。如美国联邦最高法院在1969年的Shapirov．Thompson案中，认为人民有在国家任何地区迁徙以及定居的权利[2]。迁徙自由也是联合国确认和保护的基本人权之一，1948年的《世界人权宣言》强调，“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”。我国现行宪法对迁徙自由没有作出明确规定，涉及公民迁徙方面的规定主要体现在相关的户籍立法和户籍政策中。作为目前唯一规范户口迁移的法律，1958年出台的《户口登记条例》对户口迁移作出限制性规定，以控制农村人口向城市流动，事实上否定了迁徙自由。在此之后下发的一系列政策文件进一步强化了这种限制。近四十年来，国家对户口迁移政策作出了一系列重大调整，出台了很多关于户口迁移的国务院文件、公安部门内部规定和地方政府实施意见。总的指导思想是要放开户口迁移限制、实现迁徙自由，但采取的步骤是渐进式放开、有条件放开和体现各地特色的不统一放开。由此导致在现实中，事实可以迁法律不能迁、人身可以迁户籍不能迁、此地可以迁彼地不能迁、政策可以迁实际不能迁等五花八门的现象。归结起来，就是对迁徙自由的重要性没有达成共识，法律规定与现实状况存在明显的脱节，户政主管部门对其职责定位的认识不够清晰，各级政府对推进户籍改革放开户口迁移限制存在种种顾虑。在全面推进依法治国的当下，尊重和保障人权已经成为普遍的理论共识，健全和完善人权保障措施在很多方面都进行了有益的探索。但迁徙自由有着怎样的深层宪法意蕴？迁徙自由保障的限度何在？户籍立法应该作出怎样的与时俱进、因时而变？多年来理论界和实务界对这些问题的热烈探讨表明，赋予公民迁徙自由权、取消户口迁移限制，解决目前户籍迁移中的种种乱象，在新的历史条件下具有十分重要的意义[3]。 二、户籍立法中明确迁徙自由的意义 （一）是推进全面依法治国的基本要求。1999年宪法修正案已经明确规定了全面依法治国的战略思想，这表明国家的治国理念发生了根本性的改变。但是，目前我国宪法及相关法律中均没有明确规定公民的迁徙自由，缺乏这一基本权利，公民权利体系化就难以实现，全面依法治国就不够完整。规定迁徙自由是全面依法治国的基本要求。但是我国建国以后，为了适应当时政治社会治理和经济发展的需要，在人口流动上控制非常严格，农村人口很难向城市迁移，而且在社会保障上也向城市人口倾斜。因此，形成了泾渭分明的二元户籍管理制度。这一制度在限制了农村人口向城市流动的同时，也限制了农村人口对社会资源的获取和利益的实现。当农民为了一纸商品粮户口多方奔走而不可得时，既违背公平正义的法治原则，也不符合依法治国的理念和精神。全面依法治国要求坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，在户籍法中明确迁徙自由正是科学立法的体现。（二）是完善我国人权法律体系的必然要求。我国历来重视对人民基本权利的保障，现行宪法也明确规定公民在政治、经济、文化、社会生活中享有广泛权利，2004年宪法修正案更是强调了国家尊重与保障人权。但是，公民的基本权利仅有宪法上的规定是不够的，还必须要有与之配套的实体法和程序法来予以支撑，从尊重与保障人权条款中引申出来的迁徙自由必须通过专门法律才能得到最终落实。作为规定户口迁移登记的专门法律，户籍法中规定迁徙自由，正是人权保障法律体系化的必然要求。迁徙自由是一项基础性权利，和许多权利密切相连，如其与平等权、人身权有着内在的联系。迁徙自由体现在平等权上应该是所有公民在是否迁、何时迁、往哪里迁等问题上都应享有自愿选择权，同时在迁入地也应该享受