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地方立法价值选择研究 摘要:在现今中国立法体系中，地方立法有着举足轻重的地位，其最终所形成的法律文本反映着当地立法机关对法律创设、实施过程、权利义务分配的价值追求和判断，担负着为地方政治、经济、文化建设制定标准的使命。地方立法工作是否科学、民主、准确以及地方立法质量的优良对中国法治建设影响深远，所以地方立法必须严格按照理性的立法规则来指引，从而实现一部地方性法规能真正追求公平、正义的社会理想和社会目的。 关键词:地方立法;评估;价值 一、我国地方立法后评估制度现状分析 我国的地方立法后评估制度于2004年正式确立，在实践过程中，已有十几个省、市制定了适用当地的立法后评估规定、立法后评估细则等法律规范性文件，试图通过制定一系列相关技术性较强的评估标准来引导和提升地方立法的质量水准。但是由于中央统一领导下的两级立法体系对地方立法权限的限制存在着一些严格和苛刻，地方权力机关仅能停留在有限的地方性事务立法权限上进行立法，涉及地方管理事项较多，对可能触碰刑法、立法法等地方立法权限边界则很少进行探索和创新，所以地方立法后评估的空间也在一定程度上受到挤压。根据所掌握的数据来看，我国地方立法后评估目前基本由以人大常委会为主导的法规评估型和以政府为主导的规章评估型组成。同时，我国还尚未形成适用各地方统一的、完备的、科学的地方立法后评估指标体系和地方立法后评估技术参数，各地方的立法后评估指标体系因为评估主体所选择设定的评估价值指标不同而有所不同。由于更加完善、客观的地方立法评估标准体系没有建立就会导致评估标准难以进行定量化分析，同一标准最后往往出现了不同的内涵，缺乏稳定性。［1］所以在实践中，各地方评估后活动发展并不平衡，评估过程中对标准的运用也不一致，除了以上海为代表的人大常委会为主导的法规评估型和以广东省为代表的政府为主导的规章评估型，还有针对个案所进行的地方性法规评估。另外，各地方所制定的立法后评估制度也大多是立足于本地经济发展现状、文化民族特色，大多是参照立法法针对当地法律文件中的条文进行位阶性、框架性、逻辑性、技术参数的评估。以包头市东河区人大常委会2016年8月1日开展的《包头市城乡规划条例》立法后评估为例，其评估的内容中就包括“条例”的有关法条规定是否符合内蒙古自治区实际、是否具有地方特色;“条例”有关条文是否存在与现行法律、行政法规以及国家有关政策的规定不一致的问题;“条例”修改或者废止的建议等内容。这种评估制度虽符合实际，但这种评估体系并不能全面反映出当地立法中的实用性和具体操作性，照搬照抄多，模糊性强、针对性少，导致各地各层级重复立法后评估现象频繁。［2］最后，我国立法后评估程序还不十分完善和规范，由于立法后评估一定是对已经生效的法律性文件进行评估，其必然应由很多客观标准、具体步骤、实践环节等构成，从而才能保障法律、法规真正实现立法者想要追求并达到的预期效果。但是，根据所掌握的数据来看，国家机关主导型立法后评估缺少社会大众民意的数据统计，仅停留在内部评估层面，影响评估结果的公正性;社会主导型立法后评估往往缺少相应的公众启动议程、评议平台和途径等。［3］ 二、国外地方立法评估制度现状分析 立法后评估制度在国外相关立法理论和实践中已相对成熟，其最早产生于美国科罗拉多州的“日落法”，这一法律文件明确当地法律性文件的评估日期，该日期一到，这一法律性文件就需要得到立法机关的再次批准，如批准不通过，法律性文件便会失效，由此开创了立法后评估制度。当然这一制度最初采用的是政府绩效预算评估模式，后又逐渐演变成SMART模式，即采用明确的、可评价的、现实的、有时限性的综合标准来考核立法的质量，近几年美国立法后评估制度还引入了5E标准，重视和推崇公民满意度标准。随后英国、德国、韩国等国纷纷效仿并在本国相继展开有关公共政策法律实施效果的评估活动，以期对其立法目标的实现状况、法律执法成本等内容进行定期评价来考核立法质量，进行进一步修改和完善。例如，在英国，国家审计署运用3ES标准对法案的实施情况进行考核，3ES和美国的5E标准很相近，二者都关注法律的预期效果与实际实施效果之间的比例关系，尽可能通过量化手段对法律实施过程中的各个阶段进行全面综合评估，当然英国更注重环境和企业评价态度。在德国，立法后评估更强调过程性评价，涵盖事先评估、事中抽样跟踪评估、事后评估等阶段，其中对事后评估又采取了成本效益效应、规范可接受性标准进行考核，这样在肯定法律法规积极作用的同时又注重了法律法规的实施效果和对社会所产生的副作用，从而提高德国地方立法成本的利用率。在日本，立法后评估着重于人民大众的满意程度，选出民众息息相关的条款进行评估，标准立足于社会生活现状中的都市基础设备、垃圾废品再利用、老年化等11个领域229个评估指标，对地方法律实施中效果进行评估，来决定法律文件或法条