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洪水保险制度国际模式分析 摘要：洪水保险作为洪灾管理的重要工具和手段，是洪灾风险转移的基本形式。鉴于此，本文分析了洪水保险的两种模式，即国家强制洪水保险模式和私人剩余财产洪水保险模式。分别以美国、英国为例分析了这两种保险模式的运作及其绩效，经过分析发现，不同的洪水保险模式与其保险体制、市场机制及洪水风险有直接关系，进而总结了这两种模式的经验。最后在分析中国洪水保险制度运作的现状及绩效基础上，提出了中国洪水保险制度必须从立法、政策支持和技术支持３个方面加以完善。 关键词：洪水保险；国际模式；运行；启示 保险作为转移自然灾害风险的一种基本手段，在灾害管理中发挥着重要作用。洪水作为重大的自然灾害之一，不仅对农业生产造成重大危害，更是危及民众的生命、财产安全。客观而言，中国是一个洪水灾害发生较为频繁的国家。仅２０１７年上半年，南方各地持续的强降水以及几次巨大的台风，使得整个南方地区的洪涝灾害极为严重。截至２０１７年６月初，南方各省的农作物受灾面积已接近２５０万ｈｍ２，成灾农作物面积达１１０万ｈｍ２，受灾人口接近３０００万，因洪水死亡、失踪的人数接近３００人，造成的间接经济损失超过了４００亿元［１］。按照世界气象组织（ＷＭＯ）的统计，在过去的２０年里，全球的洪涝灾害造成的直接经济损失超过了３０００亿美元，差不多占全球ＧＤＰ的１％。近些年，随着全球气候变化，各类极端天气频发，洪涝灾害的次数、造成的损失日渐加大。因此，面对日渐增多的极端气候及洪涝灾害，如何通过经济手段有效管理及转移风险，是各国面临的共同挑战。洪水保险在国外已经形成了较为成熟的模式，作为一种风险转移和分散的方式，在减少灾害损失，推进灾后重建等方面发挥了重要作用。 １洪水保险制度的基本模式 从全球范围看，洪水保险制度模式大致可以分为两大类型：国家强制洪水保险模式和私人剩余财产洪水保险模式。前一种模式是以美国为代表，国家以强制保险的方式来实施的一种洪水灾害转移机制。后一种模式主要体现的是以市场机制为主导的自愿保险模式，包括选择式和捆绑式两个类型（表１）。在选择式洪水保险模式中，保险人通常会按照额外收取保费的方式来扩大洪水保险的保障范围，尽量涵盖洪水保险给被保险人造成的损失。投保人可以选择是否购买额外扩大方式，这种保险模式市场渗透率不是特别高，一般是５％～１０％。目前澳大利亚北部一些州、德国、加拿大等国家实施的是这种模式［２］。捆绑式洪水保险模式中，保险人将洪水灾害保险和其他的自然灾害保险（尤其是台风、飓风、地震、海啸等保险）的保障捆绑起来，不单独提供洪水灾害保障范围。这种模式的作用机制就在于：因不同的自然灾害风险分布特点及发生原理是不同的，这些灾害同时发生的概率较小，通过捆绑销售，可以降低保险人的市场风险。目前以色列、英国、日本等国家实施的就是这种模式。此种保险模式在风险保障能力上比较强，市场渗透率也较高，通常能够达到９０％～９５％，即便是日本这种自然灾害频发的国家，其渗透率也能够达到４０％［３］。 ２典型国家洪水保险制度运行及其绩效 ２．１国家强制保险：以美国为代表。美国是洪涝灾害发生较为频繁的国家，在过去的３０年间，洪水引发的自然灾害造成的经济损失每年平均达到２．５亿美元，洪水不仅严重危及美国机械化农业大生产，更是威胁到民众的生命财产安全。美国洪水灾害风险管理的法律法规较为完善，在１９５６年美国就颁布了《联邦洪水保险法》，确立了洪水灾害自愿保险模式。１９６８年美国又颁布了《国家洪水保险法》，１９６９年颁布了《国家洪水保险计划》，最终确立了国家强制性洪水保险制度，１９７３年颁布了《洪水灾害防御法》，更是确立了洪水保险必须通过制度和非制度的措施（主要是工程措施）来转移风险的制度体系。截至目前，美国通过系列的法律体系建立了以政府保险机构为主体，私人商业保险公司参与销售经营，社区参与下的个人购买的国家洪水保险制度（ＮＦＩＰ）。２．１．１运行（１）政府保险机构发挥主体作用。在美国，关于地震、飓风、洪水、海啸等自然灾害及恐怖活动等突发事件的应急管理机构是联邦紧急事务管理署（ＦＥＭＡ）。该机构是一个综合性的应急管理机构，洪水灾害的预警、灾后的应急管理是其基本职能之一。就洪水风险管理而言，ＦＥＭＡ主要负责制定洪水管理的法律法规、洪水区域内的防洪措施及洪水防范风险图等，其并不负责具体的洪水保险的经营管理工作。国家洪水保险计划（ＮＦＩＰ）是由联邦紧急事务管理署下属的联邦保险管理局（ＦＩＡ）来负责具体实施，该机构负责洪水保险的费率、承保范围与标准、投保审核及理赔等事项，兼有商业经营和政策发布的特点。（２）私人商业保险公司参与销售经营。目前，美国私人商业保险公司在国家洪水强制保险制度中发挥着重要的作用。在１９８３年之前，美国的国家洪水保险计划主要是由ＦＩＡ负责经营和销售。１９８３年，ＦＩＡ向私人商业