创新农村土地整理项目实施方式分析.doc

创新农村土地整理项目实施方式分析 摘要：从产权激励和项目管理的角度来讲，土地整理实 施方式面临三重矛盾：从土地整理的对象看，土地整理的需 求主体与土地整理所在地的产权主体不一致；从土地整理的 过程看，土地整理项目具体实施主体与土地整理所在地的产 权主体不一致；从土地整理中的土地权属调整看，不同权属 主体协调困难，协调成本很大。因此，必须采取以农民为实 施主体的创新方式。 关键词：农村；土地整理；创新方式 中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号: 1007-5194(2011 )03-0108-04 2005年我国全面启动实施“金土地工程”以来，农村土 地整理在服务“三农”、统筹城乡发展、推进社会主义新农村 建设、落实耕地占补平衡等方面发挥了重要的作用。但现行 农村土地整理的实施方式存在着明显的缺陷，需要通过进一 步创新来改进。 一、现行土地整理实施方式面临的三重矛盾 现行的土地整理实施方式是，项目的实施主体为县 （市、区）国土资源局，项目的勘测、设计和预算编制等前期 工作，是通过严格的公开比选程序产生有相关资质的单位来 完成，项目工程施工也是通过严格的公开招投标产生有相关 资质的单位承担，项目竣工后由国土资源部门会同农业、水 利等相关部门对项目工程及其新增耕地进行验收。这种实施 方式，无论从产权激励的角度来讲，还是从项目管理的角度 来讲，都存在较为严重的缺陷： 从土地整理的对象来看，土地整理的需求主体与土 地整理所在地的产权主体不一致。 土地整理的对象是农用地和农村建设用地中有整理潜 力的土地。土地整理项目主要是在农村集体经济组织所有的 土地上进行，农村土地是土地整理项目的承载主体。从土地 整理的结果来看，《中华人民共和国土地管理法》规定：“在 农村集体所有土地上开垦的耕地，不改变土地所有权”。也就 是说，从土地整理项目实施地来看，农村土地整治净增的耕 地，仍归原农村集体经济组织所有，由该农村集体经济组织 按农村土地承包法的规定发包给村民，或由该农村集体经济 组织统一经营。质量被提高的耕地也归原农村集体经济组织 所有。因此，土地整理项目的产权主体是原农村集体经济组 织。在这里，土地整理项目的承载主体与产权主体是一致的。 另一方面，土地整理的需求主体是政府，实施整理的 经费来自于政府，土地整理任务的下达也是政府。保护耕地 是政府的责任。为了保护耕地，中央实施了耕地占补平衡、 “增减指标挂钩”等项政策，政府进行土地整理的目的是增加 有效耕地面积、提高耕地质量。 这样，项目实施主体与项目承载主体（产权主体）是分离 的，两个主体之间的利益有一致性，同时，也有差异性甚至 矛盾性。从土地整理项目的实施结果来看，新增加了耕地面 积，提高了原有耕地的质量、改善了土地整理实施区域的基 础设施和农村发展的条件。在这一点上，两者的利益是一致 的。但在耕地占补平衡、“增减指标挂钩”框架下，政府的主 要目的是为了获得了更多的新增耕地指标和建设用地指标， 从实质来看，保护耕地不是某一个农村集体经济组织或者个 体农民家庭的责任。因此，农民的需求与政府的需求相背离。 例如，延伸的问题有：一是土地整理工程项目实施对所在地 农民带来损失时，无法避免当地农民的阻挠。土地整理项目 施工工期一般为6个月，若遇阴雨天，工期更短。从土地整 理项目施工情况看，土地平整任务较重的项目在计划施工工 期内都难以完成。尤其是2004年以后，中央出台了一系列 支农、惠农政策，农业生产收益得到大幅度提升，农民惜地 意识增强，种田积极性提高。在这样的政策背景下，农民不 希望土地平整影响农业生产时机，因而有时产生了对土地整 理的抵制情绪。二是村民普遍知道，土地整理是政府为民众 办实事。但他们对项目建设标准期望值过高，期待土地整理 能解决他们目前生产与生活中的所有问题。由于土地整理项 目本身投资有限，施工单位只能按设计施工，不可能满足项 目区所有农民的要求。在这种情况下，部分村民以施工没有 达到标准为由对施工方产生不满情绪，导致工程建设过程中 出现村民扰工、阻工现象。为此项目管理部门不得不花费大 量人力、财力进行协调，增大了项目投资，拉长了项目建设 工期。 从土地整理的过程来看，土地整理项目具体 实施主体与土地整理所在地的产权主体不一致。 土地整理项目的具体实施单位是具有法人资质的公 司。公司与土地整理项目承载主体是两个主体，这两个主体 之间的利益不一致，承揽土地整理项目的公司，主要目的是 按照相关技术标准和质量要求、工期要求完成工程施工，赚 取利润。项目实施所地的居民，不仅希望得到项目设计所载 明的新增耕地、原有土地质量的改善以及公共设施的改善， 而且，也希望从土地整理项目中获得更多的利益，包括家庭 劳务收入的增加、更多的就业机会。很明显，两者的利益是 有巨大的区别。 但在现行实