创新国有林场管理体制机制研究.doc

创新国有林场管理体制机制研究 国有林场大部分位于江河湖泊等重要水系沿岸或源头， 经过多年的发展，国有林场在水土保持、水源涵养、保护物 种基因库免遭破坏等方面发挥了重要作用，有力促进了生态 文明建设和经济社会发展。但同时，国有林场也存在着诸多 的发展障碍，如定位不明、管理运行体制机制不顺、监管制 度不完备等，严重制约了国有林场的保护和发展，亟待通过 理顺管理体制、优化运行机制、创新监管制度等途径加以有 效解决。据此，国有林场改革要以有利于改善生态和民生、 有利于增强林业发展活力为原则，优化管理体制和运行机 制，切实解决国有林场定性定编和定责定保障问题，建立定 性定位清晰、管理科学高效、监管措施到位的新时期国有林 场发展体制机制。 一、理顺管理体制，强化国有林场生态保护功能定位 计划经济体制下，国有林场作为重要木材战略储备基 地，主要被定位为以木材生产为主要任务的林业生产经营单 位，实行”事业单位、企业管理”的体制模式，林场职工身份 既不是纯粹的事业单位工作人员，也不是企业员工，同时又 享受不到当地农民的优惠政策；林场管理既不能完全按照事 业单位管理，也不能完全按照企业管理，管理体制不顺，经 常会出现无法可依、无章可循的现象。随着国有林场改革的 深入推进，林场发展模式发生转变，这种”不工、不农、不事、 不企”的定位，使得林场在发展过程中定位不清、职责不明、 管理不顺、经营不活，难以发挥其生态建设主力军的重要作 用，亟待衔接国有林场改革调整理顺。 回归国有林场生态公益属性。《中共中央国务院关 于印发国有林场改革方案国有林区改革指导意见的通知》 （中发〔2015〕6号）（以下简称《国有林场改革方案》）已 明确国有林场要实现政事分开、事企分开。林业行政主管部 门要通过推进职能转变，创新管理方式，减少对国有林场的 微观管理和直接管理，加强发展战略、规划、政策、标准 等制定和实施。通过推进国有林场事企分开改革，国有林场 将进一步回归公益属性，一方面，有利于国有林场回归生态 导向、保护优先的功能定位；另一方面，随着国有林场从一 般性经营领域推出，可释放出较大的林业市场发展空间，反 过来也为森林旅游、林业特色产业等林业现代服务业发展让 渡红利。通过大力推进国有林场政事分开、事企分开，有利 于国有林场集中精力发展生态林业，强化国有林场公益属 性。 科学核定国有林场编制。根据国家林业局测算统计， 全国现有48万名国有林场在职职工中，预计22万名管理人 员、专业技术人员和骨干林业技能人员将纳入事业编制，14 万人采取购买服务方式从事森林管护抚育，7万人从事林业 特色产业，并逐步过渡到退休，另有5万人通过职业技能培 训引导转岗就业〔3）。此次国有林场改革，精简编制不是目 标，而是要通过实现人员的精简高效，提高林场的管理运作 效能。 推进国有林场分离办社会。根据《国有林场改革方 案》，”要加快分离各类国有林场的办社会职能，逐步将林场 所办学校、医疗机构等移交属地管理。积极探索林场所办医 疗机构的转型或改制。根据当地实际，逐步理顺国有林场与 代管乡镇、村的关系”。在计划经济体制下，通过国有林场办 社会，对改善职工生产生活条件和支持国有林场发展发挥了 重要的历史作用。随着国有林场改革的深入推进，林场发展 模式发生转变，由依赖木材收入为主到提供生态服务为主， 由砍伐森林为主到保护森林为主，由经营性林场转为生态性 林场，由经营性林场转为生态性林场，国有林场办社会职能 亟待进一步调整理顺，确保国有林场脱掉包袱，轻装上阵。 其中对学校、医院等要加快分离，移交属地管理；对国有林 场代管的乡镇、村，要根据当地实际，进一步理顺关系，在 不影响国有林场林地范围稳定前提下，能分离就分离，暂不 宜分离的妥善确定林场与当地政府权责关系，逐步分离到 位。 二、优化运行机制，提升国有林场管理效能 长期以来，有些国有林场人浮于事，管理运作效能低， 不利于有效发挥其生态保护的功能和作用。推进国有林场改 革，就是要按照精简效能统一原则，进一步优化内部管理运 作机制，提升管理运作效能。 优化国有林场机构设置。根据《国有林场改革方案》， 要综合考虑区位、规模和生态建设需要等因素，合理优化国 有林场管理层级。对同一行政区域内规模过小、分布零散的 国有林场，根据机构精简和规模经营原则整合为较大林场。 以广东省为例，从目前林场改革方案批复的情况看，通过国 有林场改革，肇庆、清远、韶关等市根据地区的具体情况和 工作需要，国有林场实现了机构精简和规模经营，由改革前 的47个整合为改革后的22个，充分实现了精简效能的原则。 同时，随着国有林场改革的深入推进，国有林场人员 编制将更加精干，要根据精干高效的原则，结合国有林场工 作实际需要，科学合理设置国有林场机构。原则上，国有林 场应严格控制设立办公室、计