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关于创新农村宅基地制度的若干思考 内部刊物 妥善保存第十三期(总第 147期) 浙江省农业和农村工作办公室 浙江省农村发展研究中心二○○八年三月二十日● 曹良明 关于创新农村宅基地制度的若干思考 ● 孙飞翔 2007年浙江省新农村建设情况综述 关于创新农村宅基地制度的若干思考 曹 良 明 我国现行的农村宅基地制度,是以农民的生存保障为基础,以 社会公平的价值理念为目标,不是以市场交易为目标而设计的。具 有供给对象的特定性、保障性,土地提供的无偿性或低价政策性, 期限的不确定性,以及地随房走的从属性等诸多特征。农村宅基地, 既是农民的居住消费场所,又是农户家庭经济的组成部分,承载着 农民生产、生活、生态、经济、社会、文化等多种功能,这是它与 城市房基地最根本的区别所在。 一、农村宅基地制度改革的必然性 在过去很长的一段时期里,农村宅基地制度虽对农村经济的发 展和社会的稳定起到了很重要的作用,并且目前在许多农村仍然适 用,但随着城市化、工业化、市场化进程的加快,现行的农村宅基 地制度已不能适应经济社会快速发展的需要,它的欠缺和弊端正在 逐渐显现: (一)现行的宅基地制度与节约集约用地的基本国策不相适应。 法律规定农村村民符合条件可申请户均 120 至 130 平方米宅基地。 农民向集体申请宅基地可以无偿取得,由此造成宅基地供应上的“大? 2 ? 锅饭”。由于缺乏约束机制,使广大农民群众产生和出现了“不要白不 要”的心理,宅基地占地面积不断扩大,大量占用农用地,致使一些 经济发达地区寸土寸金的耕地资源无法承受按规定审批新宅基地, 许多地方早在 5年前(有的甚至 10 年前)就对城镇规划区内的农村 居民停止审批新的宅基地了。按现有人口增长率,其他不少地方今 后也将同样面临无地可供的窘境。还有,多数地方长期以来缺乏村 庄布局规划和控制性的详规,宅基地建房土地指标少,农村建房基 本处于见缝插针,无序发展状态。这期间许多农户家庭孩子长大了, 要结婚,人口增加了,住房成了大问题,而建房没地,买市场价的 商品房经济上又难以承受。因此,农村住房保障的缺失,将成为农 村社会不稳定的一个重要因素。 (二)现行宅基地制度与现在农民的生产生活方式已不相适应。 传统的农村宅基地制度,适应以农耕为主就业结构的社会形态,经 过改革开放 30年的发展,农村的经济结构和社会结构正在发生重大 的变化,其中发达地区农民的就业结构和收入结构已发生了根本性 的变化。以宁波为例,八成以上农村劳动力已在二三产业就业,农 民收入 85%左右来自二三产业,近半数的承包农田已流转实行了规 模化经营。生产方式决定生活方式,生产方式的改变直接影响着生 活方式的改变。随着农民向二三产业转移就业,在城镇居住已成为 一种趋势,特别是年青一代,多数人的工作、生活、读书已完全市 民化。但虽在城镇居住,又不愿放弃农村宅基地房子,致使农村“老 龄化”、“空心化”问题日趋严重。而现行宅基地制度又在一定程度上? 3 ? 制约着农村人口向城镇集聚和转移,固化了城乡二元结构,扩大了 城乡差别。 (三)农村宅基地市场流转面临体制性障碍。与较为完备的城 市房地产管理相比,农村宅基地的管理与立法滞后,不仅存在大量 的法律真空,而且内容比较粗浅,这加大了农村宅基地管理的难度。 而事实上目前不少地方农村宅基地和房屋的流转已十分活跃,形成 了自发的宅基地隐形市场。据慈溪市调查,通过地产所交易的农村 住宅仅占实际交易量的一半。由于缺乏法律法规规范,一方面宅基 地私下流转,扰乱了土地市场的正常秩序,加剧了土地权属混乱和 产权纠纷;另一方面,由于大量外来人口的涌入,房租收入成为近 郊农民收入的重要来源,有些村几乎家家户户都有房屋出租,租房 客超过了本村人,丰厚的经济利益,反过来又助长了农村的违章搭 建,使农村无证经营增加,加重治安、消防隐患。 (四)农村宅基地制度改革滞后影响农民财产性收入增长。农 村宅基地制度改革滞后,直接阻碍了农民住房财产进入市场流通的 进程。目前,城市居民的住房早已实现“一户两证”,被金融信贷认同, 可以进入市场自由买卖。而农村宅基地属集体所有,房屋归农户私 有,房屋不能单独作为完整的房地产产权进入市场交易。农村住宅 产权的不完整性,使农民家家都拥有的最大财富不能作为资本来运 作,这不仅影响了金融资本进入农村,在被扭曲的市场(尤其是隐 型地下市场)交易中,农民住房很难保证交易公平和保值增值。 二、我市农村宅基地制度改革的探索 ? 4 ? 进入新世纪以来,宁波市城镇近郊为主的经济发达地区在稳定 现有农村宅基地政策的同时,为破解农民住房难,对传统农村宅基 地制度的改革创新作了积极的探索。 (一)涌现了一批以集中居住、多层住宅为主的