纳税评估、日常检查与税务稽查的定位及其衔接问题的探析.doc

纳税评估、日常检查与税务稽查的定位 及其衔接问题的探析 方同艳 摘要：纳税评估、日常检查与税务稽查是税务机关的基本工作职能和重要管理手段，属于税务管理的不同环节，对推进依法治税，加强税务管理，优化纳税服务具有十分重要的意义。本文分析了目前税收工作中三者之间出现的缺位、越位等脱节现象，并从现有税收法律环境出发，就纳税评估、日常检查与税务稽查三者如何准确定位及有效衔接问题进行了探讨，提出了完善有关法规制度，正确划分三者之间的职责范围，加强部门之间的衔接与协调的具体设想。 关键词：纳税评估 税务检查 职责定位 规范衔接 随着税收征管改革的不断深化，国家税务总局于1995年提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的30字的新税收征管模式。1997年1月，国务院办公厅转发国家税务总局关于税收征管改革的总体方案，在全国税务系统开始全面推行这一新征管模式，在调整税收征、管、查专业职能的同时，基本实现了从税务机关对纳税人“保姆式”管理向纳税人依法自觉主动申报纳税的转变。但由于对新征管模式理解上的偏差，一些人片面地认为实行纳税人自行申报就是坐等纳税人上门，过分强调将工作重点放在集中征收和重点稽查上，忽视了对纳税人的日常管理，导致对税源控管能力弱化，“责任淡化、疏于管理”的问题凸现，税款流失成为当前和今后相当长一段时间内税收征管面临的最主要的风险。2004年7月，谢旭人局长在全国税收征管工作会上提出，要按照“革除弊端，发挥优势，明确职责，提高水平”的原则建立新的税收管理员制度，将原“30字”征管模式增加了“强化管理”4个字。强化管理的核心内容是税源管理，纳税评估作为国际上有效实施税源管理的通行做法，被引入到新的税收管理员制度之中。2005年3月国家税务总局正式下发纳税评估管理办法(试行)，标志着纳税评估作为税收管理的一个核心环节，与日常检查、税务稽查一起构成税务机关强化税收征管的重要手段和方法，得到了各级税务部门的重视，并在推进依法治税，引导纳税遵从，防范税收风险，提高征管能力，优化纳税服务过程中发近挥着十分重要的作用。但由于法规制度不完善，法律定位不准确，职责分工不明确等原因导致纳税评估、日常检查与税务稽查之间出现了缺位、越位和不协调的现象，给正常的税收工作秩序带来了很大的影响，因此对纳税评估、日常检查与税务稽查三者如何准确定位及有效衔接问题的研究具有十分重要的理论意义和实践价值。 一、纳税评估、日常检查与税务稽查在定位及其衔接方面存在的主要问题 (一)现行纳税评估体系的局限性 1、纳税评估的法律地位不明确，评估结果处理缺少法律依据。 《纳税评估管理办法（试行）》的颁布实施，标志着税收征管工作重心向税源管理实现了战略性调整。纳税评估作为一项税务管理活动,属于行政管理行为，任何合法的行政行为都必须得到国家的法律、法规的授权,但在《税收征收管理法》及其实施细则中均无有关纳税评估的表述，没有赋予纳税评估应有的法律地位，使得纳税评估工作始终处于执法的法律边缘，使其相应职责、手段、方法等也都徘徊于管理与稽查之间，很难把握操作的准确尺度。对纳税评估中发现的涉税违法行为通常采取宽容性的处理，即《纳税评估管理办法》第18条“对纳税评估中发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差等一般性问题，或存在的疑点问题经约谈、举证、调查核实等程序认定事实清楚，不具有偷税等违法嫌疑，无需立案查处的，可提请纳税人自行改正”的规定，便含有对此类行为免于行政处罚之意,超出了我国现行《税收征管法》及实施细则的免责规定，显著加重了纳税评估人员的执法风险。　? 2、纳税评估制度体系不完善，实际操作过程中随意性较大。 《纳税评估管理办法（试行）》对纳税评估工作作出了指导性的规定，但缺少可操作性的纳税评估工作规程，没有制定相配套的纳税评估职责分工、质量控制、责任追究、绩效考核等制度体系，实际操作过程中随意性较大，纳税评估的作用得不到应有的发挥。表现为纳税评估在当前存在两种错误的观念：一是纳税评估“无用论”，认为纳税评估是一种内部审计行为，以案头审核为主，所依赖的纳税信息资料的全面性、真实性和准确性受到限制，评估结论的可靠性受到质疑，不必向纳税人发出任何形式的法律文书，使得评估工作大多流于形式,发挥不了应有的作用；二是纳税评估“万能论”，认为纳税评估就是管理环节的“稽查”，对于靠案头资料和税务约谈无法证实的疑点问题，既可进行调账核查，也可进行实地核查，而且这种“评估式稽查”不受税务稽查程序的严格限制，并且对评估中发现的问题又可进行宽容性和灵活性处理，使得纳税评估成为征管过程中进退自如的“万能武器”，严重削弱了税法的刚性和执法的严肃性。 (二)征管部门的日常检查日益被边缘化 1、征管部门自身以纳税评估代替了日常检查。 根据《国家税务总局关于进一步加强税