中央政府和地方政府财政收入分权制度变迁的契约性质.doc

PAGE PAGE 14 中央政府和地方政府财政收入分权制度变迁的契约性质 与它对财政收入集中和规模的影响 ——兼对1994年分税制改革以来我国税收收入超常增长的解释 研究领域：制度经济学；公共经济学 摘要：本文归纳和分析了中央政府和地方政府关于财政收入分权可能产生四种契约形式：固定租金合同、分成合同、独占所有权和分占所有权；分析了这四种契约形式在对地方政府和中央政府的激励、税收监督成本和讨价还价成本等方面的差别，重点比较了固定租金合同和分成合同效率；认为当中央政府在不完全拥有地方政府税收信息时，中央政府可采用一组固定租金合同和分成合同来甄别不同类型的地方政府；中央政府和地方政府在财政收入分配问题上的矛盾往往在于四种契约形式的性质差别。在实证分析部分，本文分析我国历史上曾采用的财政收入分权形式中的契约性质，认为我国建国以来中央政府和地方政府财政收入分权制度变迁的契约性质为：“统收统支”体现着中央政府独占税收所有权；“财政包干”体现着分成合同和固定租金合同的结合；“分税制”以分占税收所有权为主，以分成合同为副；而2002年后的“所得税分享方案”体现着分成合同。中央政府和地方政府关于财政收入分配的不同契约形式的变化对我国财政收入规模和中央财政收入集中具有重要影响，并在一定程度上影响经济运行。 主题词：财政分权；分税制；契约；固定租金合同；分成合同 一、引言 财政分权指的是中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。自从上个世纪以来，财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象，发达国家大部分实行财政分权。对财政分权的研究，主要是从财政分权的原因、效果和最优财政分权规模三个方向展开（杨灿明、赵福军，2004）。但是极少有人利用制度经济学的契约分析，研究中央政府和地方政府为什么采取这样的财政收入分配形式，而没有采取那样的分配形式？不同中的财政收入分配形式的效率差别何在？不同财政收入分配形式对财政收入集中和规模有何影响？现代契约经济学主要应用于研究企业理论、产权问题、交易费用、土地合约等，制度经济学家在这些方面的研究成果卓著，但是从契约角度研究研究中央政府和地方政府财政收入分权问题则少见。 循着我国建国以来的财政收入发展的脉络可看到，我国出现多种财政收入组织形式，如“统收统支”、“财政收入包干”、“分税制”和2002年出台的“所得税分享”等，这就引起我们深思：这些组织形式的契约性质是什么？它们的组织效率有何差别？我国国家财政收入规模、中央财政收入的比重是否受上述组织形式的影响？这是本文要研究的问题所在。 本文结构为，第二部分研究中央政府和地方政府财政收入分权的几种可能选择，对不同契约的甄别机制，不同契约对税收的激励效果和成本。第三部分分析我国历史上几种财政收入组织形式的契约性质，它对财政收入集中和规模的影响，和不同组织曾产生的效率损失。第四部分对本文的研究作出总结。 二、中央政府和地方政府财政收入分权的契约形式可能选择、甄别和效率分析 本文认为，中央政府和地方政府财政收入权划分与土地租佃合同比较相似：地主拥有土地并决定如何雇用农民耕作和分配成果，中央政府认为税收属于国家所有，中央政府有权决定税收归属；地主和农民各有各的利益需求，中央政府和地方政府也各有各的利益最大化目标。然而，与土地租佃合同不同的是，(1)土地的属性一般是不变的，或者说随时间变化较慢，而税源却是变化的，它随着经济规模的扩大而增长。(2)农民租佃土地需要付出劳动力成本，土地合同（如固定租金合同和分成合同）的效率分析就基于存在劳动力成本这一事实；而税收的成本极低（与所征的庞大税收相比），几乎可以忽略。因此，在中央政府和地方政府财政收入分权问题上，不能沿续传统的合同效率分析方法，固定租金合同和分成合同的效率和甄别必须重新分析。(3)当土地规模较大时，地主必须雇佣农民耕种土地，而在税收问题上，中央政府却可以通过税务局的从上到下垂直管理，直接征税上交中央。(4)土地不可分割，即一块土地不能由地主和农民同时经营 尽管地主在雇佣农民耕作土地时，自己也可以参与劳作，但是地主籍以取得的土地收益却并不是他参与土地耕作这一事实，而是因为他拥有土地所有权。 尽管地主在雇佣农民耕作土地时，自己也可以参与劳作，但是地主籍以取得的土地收益却并不是他参与土地耕作这一事实，而是因为他拥有土地所有权。 （一）中央政府和地方政府契约形式的可能选择 在现实中，中央政府一般面对的是许多异质的地方政府，即这些地方政府在地区经济发展水平、税收潜力、政府组织效率、地方财政支出需求等方面存在很多差异。为便于分析，可以把地方政府分为两类，一类地方政府税源比较充足（称为高税收地方政府），它所得取得的税收为TH，并且高税收地方政府出现的概率为p；一类地方政府税源比较紧缺