山东省经济开发区管理体制创新对策研究.doc

分报告四：山东省经济开发区管理体制创新对策研究 我国的开发区是在政府高强度授权下建立起来的，然而，开发区诞生20多年后，环境发生了变化：市场机制大面积建立，城市基础设施水平提高，加工制造能力普遍增强；劳动力、资金、技术等要素的流动性上升，产业管制放松，政府职能定位逐渐明确；开发区政策优势已经不复存在，财政的体制安排到期。同时，经济全球化和我国加入WTO使区域竞争加剧。我国开发区所处的政策环境、法律环境、竞争环境的变化使得原来在政府高强度授权下所建立的管理体制受到了挑战。为了适应内部环境和外部环境的变化，开发区必须不断的微调其发展目标和运行方式，实现其管理体制的创新发展。 一、开发区及其行政管理体制 （一）管理体制的概念及理论 体制是政治学、行政学研究的基本概念，指体系与制度的总称。其涉及的领域和类型既广泛又多样，本质上是一种关系，标志着事物内部的和外部的隶属关系、组织关系、权限关系等等。可以说，体制问题实质是一种研究关系的学问。所谓行政体制亦即行政管理体制，也是一种行政关系，是相对立法体制、司法体制而言，它是中央和地方各级政府内部和相互间管理行政事务的机构设置、职权划分与运行等各种体系与制度的总称。行政体制属于上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分，在行政管理活动中，有着举足轻重的地位和作用，因为行政管理活动总是在一定的体制下进行的。同时，行政体制既受制于经济制度、经济体制，又受制于政治制度、政治体制，还受制于民族文化传统和国外文化等诸多因素。随着社会经济、政治、文化的发展，以及行政管理身发展的需要，行政体制必须适时地进行改革，即对原有的行政体制存在的某些问题作出适当的调整或变革，使之能够更好地发挥原有行政体制的作用和功能，以便逐步实现行政权力划分的科学化，行政职能、行政机构、人员编制和行政活动的法制化，行政管理方式、方法和手段的现代化，达到廉洁高效、运转协调、行为规范。 开发区管理体制是指政府或其代表机构、企业或民间组织对开发区的建设和运行所采取的管理方法与模式，包括管理机构的设置、管理职能的界定等。开发区管理体制理论主要来源于体制理论。其代表人物诺斯认为：“体制是社会游戏的规则，是人们创造的约束其行为规范的框架”。体制的作用体现在通过提供日常生活的结构来降低不确定性及指导日常交易并降低交易成本。体制理论的主要关注点是产权规则和经济运行规则。产权规则界定经济活动中收益与亏损的边界；经济运行规则是人们从事投资、生产、交换、分配等经济行为的规范。体制理论近年来得到理论界和决策部门的重视。20世纪80年代以来，出现了世界范围内的经济体制改革，而少数发展中国家如亚洲“四小龙”的经济起飞，以及中国渐进改革的成功，则证明了体制变革的重要性。 （二）开发区管理体制的类型 开发区在一定意义上是体制设计的产物，开发区的成败意味着体制的成与败。总的来说，开发区管理体制要起到符合发挥开发区功能的作用，不同的管理体制类型会对开发区发展产生不同的影响作用。 1、国外开发区管理体制的类型 目前世界范围内，开发区的管理体制主要分为两大类型：单一管理型（包括政府管理型和大学管理型）和多元管理型（公司管理型和基金会管理型）。东亚、东南亚等发展中国家和地区的开发区大多采取单一政府管理型，如新加坡裕廊开发区、韩国的大德科学城、日本的筑波科学城、台湾新竹科学园等，该管理体制通过对法定机构的调整，使管理和发展成为其核心业务，从而使其行为更加企业化，对市场的反应更加灵敏，并在吸引、挽留和激励人才方面更具有灵活性。大学周边、面积小，以研发为主的科技园区则属于大学管理型园区，如英国剑桥科技园区就由剑桥大学圣三一学院进行管理。而公司及基金会管理型则普遍应用于世界其他国家，如公司制管理型应用于英国阿斯顿大学科技园等英国多数的科学园区、德国几乎所有的高新技术创业园、澳大利亚所有的科技工业园区等全球大多数国家；而基金会管理制应用于美国北卡罗来纳三角研究园等。由于采用公司制管理的开发区在运行效率、促进企业与研究机构的合作、提供规范及灵活的服务等方面都优于单一政府管理型，因此开发区管理体制演变趋势仍然是朝着公司化运作的方向发展。例如，原先由新加坡科学技术委员会与裕廊镇管理局共同管理的新加坡肯特岗科学园区1990年就实行了私有化，目前归Arcasia Land Pte Ltd拥有和管理。另一个典型代表是新加坡裕廊工业园。近年来，其公司化趋势主要表现在两个方面：一是通过社会化途径来解决原先由裕廊镇管理局负责的大量园区服务；二是不断调整管理机构，目标是使其更加企业化，对市场反应更加灵敏、减少信息传递及决策的过程，并勇于承担责任。裕廊镇公司也更名为裕廊镇管理局公司。 2、我国开发区管理体制的类型 国内开发区管理体制的形成及其演变可谓与开发区的发展历程同步进行。多由各地政府及开发