执法能力损耗和重建.PDF

　　执法能力的损耗与重建 ———以基层食药监执法为经验样本 刘 　 杨  内容提要：执法是一个交织着执法偏差与执法纠偏的复杂实践，执法能力的损耗与 重建是理解这一复杂实践的有益视角。执法能力会因行政体制内部张力而有所损 耗，产生内部控制失灵、执法地方化、部门 “孤岛化”等问题。执法能力也会在社 会中发生损耗，造成执法资源稀释、执法过程异化等现象。面对执法能力的损耗， 执法者应通过灵活执法、解释和创造规则、集中执法资源、建构执法空间等策略， 在一线执法场景中再造执法能力。立法者和决策者也应不断改革和优化执法体制， 通过强化执法控制、重构执法责任、延伸执法组织、动员社会力量来推动执法能力 的重建。以基层执法经验作为分析样本，理解执法能力的损耗与重建机理，有助于 从整体上把握转型期中国执法的实践逻辑，为当下的执法体制改革和执法能力建设 带来启发。 关键词：执法偏差　执法能力　执法过程　执法体制　一线执法 一、引　言 　　随着中国特色社会主义法律体系的建成，中国法治已走出了无法可依的阶段。确保法 律制度的顺利实施，成为新时期法治建设与发展的关键。实践中，大多数法律法规都需要 通过行政执法贯彻落实，执法的现实状况直接影响法律的实施效果，决定国家法治建设的 整体质量。法律系统总在一定的外部条件下运作，执法活动会受到经济水平、政治环境、 行政体制、社会结构和文化观念等因素的影响。中国正处于体制改革期和社会转型期，法 律运作的外部条件时常发生变动，执法实践也随之呈现复杂多样的特征。如何准确、全面 地理解执法实践的特征和机制，对研究者而言是一项重大挑战。 　　在执法研究领域，法律执行的偏差问题最先受到关注。研究者们发现，法规的贯彻并  中南财经政法大学法学院讲师。 本文系国家社科基金重大项目 “新型城镇化建设的法治保障研究”（１６ＺＤＡ０６２）的阶段性成果。 ·２３· 法学研究 ２０１９年第１期 非一个自然而然的过程，执法不严、违法不究的问题在现实中较为突出，选择性执法、执 法摇摆、弹性执法〔１〕等偏差现象在实践中普遍存在。从执法实效与法律目标之间的 “差 距”出发，研究者们试图通过寻找 “差距”形成的结构性原因，探讨执法实践的基本逻辑。 从研究内容上看，上述研究侧重关注法律在实践中所遭遇的阻力和障碍，并将执法过程视 〔２〕 为法律意志的耗散过程。 然而在现实中，执法体制和执法者修正偏差的实践同样对执法 过程产生了重要影响。在行政体制改革、执法规范化建设、执法技术革新等措施逐渐显现 成效的情况下，执法过程中的纠偏实践不应再被忽视。诸多改革措施和执法策略背后蕴含 〔３〕 着丰富的补强机制， 这一机制与偏差机制相互拉锯和交织，构成了当前中国执法实践的 整体图景。 　　经验表明，执法虽有国家强制力作为保障，法规的贯彻却往往伴随各方力量的博弈和 斗争。执法实践中各方力量的交织和拉锯构成了理解执法过程的关键线索，这一线索以国 家权力的运行为中心，指向的是执法因何遇到阻碍，以及执法主体如何克服阻力的问题； 反映的是国家执法体系贯彻法规的能力，以及这一能力的具体状况。从当前执法领域暴露 出的问题看，执法能力会在体制和社会的影响下波动，并在不同的实践场景中呈现出强度 和效度上的差别。执法能力始终处于反复消耗和再生产的循环之中，执法能力的损耗与重 建构成了执法过程的重要机理和内容。具体而言，在执法体制的运作过程中，执法能力既 会受到行政体制内部张力的影响而发生损耗，也可以通过体制改革和机制优化得到补强。 在执法互动的过程中，执法能力既会因为社会现状和人际冲突的影响而发生损耗，也可以 由执法者通过一线执法策略加以再造。执法能力的损耗机制和重建机制始终共存并交织。 从执法能力的上述实践机制出发，进一步辨析执法偏差与纠偏的复杂关系，有助于人们从 整体上把握执法过程的特点，进而揭示出当前中国执法实践的完整逻辑。 　　本文