公用事业管理论文：城市公用事业特许经营中的政府监管研究.doc

公用事业管理论文： 城市公用事业特许经营中的政府监管研究 摘要:随着我国市政公用事业迅速发展,建设资金不足、发展途径单一等问题凸显,一定程度上制约着市政公用事业的进步,探索市政公用事业发展的新途径势在必行,其中特许经营不失为一种有效的方法,在近些年发展迅速。文章通过分析我国目前运行特许经营制度中,政府监管存在问题,提出完善政府监管的建议。 　　关键词:城市公用事业;特许经营;政府监管 　　 　　城市公用事业,作为现代经济体系的重要组成部分,属于国民经济和社会发展的基础性行业,与公众的社会生活联系密切。近年来,城市公用事业市场化改革已成为一个重要趋势,尤其特许经营制度的引入推动了城市公用事业的迅猛发展,然而,在城市公用事业的改革进程中,新的运营方式也对政府的监管职能提出更高的要求。由于城市公用事业本身的垄断特性和政府监管中存在的各种问题,在城市公用事业特许经营制度的运营中,如何建立一个完善的政府监管体制,成为社会关注的重点。 　　 　　一、 特许经营制度中政府监管的目标 　　 　　通常地,私人部门参与公共事务的治理都具有逐利的本能,因而政府对投资者授予特许经营权之后的重新规制是必要的,但是政府的规制行为也必须是有限度的。否则,过度的规制会使私人部门的投资者丧失投资公共事务的动力。当然,维护私人企业的利益也绝不能损害公用事业的公益性。 　　在授予特许经营权前,政府规制的主要目标是:选择合适的特许经营权授予者,对特许经营合同的各项条款要认真考虑,明确合同中的规制条款。在授予特许经营权后政府规制的目标至少应当包括以下几项: 提高资源的配置效率。利用价格监管、资源的竞争性使用和反垄断政策,对垄断型运营商进行监管,对垄断价格进行规制,实现资源有效配置这一目标;提高企业的内部效率,包括技术效率、生产效率、配送效率和设备利用效率等。垄断型企业由于外部压力较小,有可能造成内部效率降低,通过引入可竞争的市场政策,推行激励性监管和服务质量监管政策,可以促进企业内部提高效率的积极性;使消费者能够以可承受的价格,公平享受基本可得的服务。从公益事业的社会职能出发,要求服务的公平性是非常必要的。必须通过监管使企业为所有用户提供无差别的、价格合理的服务。同时要防止企业内部出现用一个部门的盈余来填补另一个部门的亏损的情况,这种在不同领域的消费者之间进行收入再分配是不公平的;维持企业财务稳定和可持续发展。通过设计一种投资承诺机制和固定成本补偿机制,保证企业实现收支平衡,并有不断发展的能力。 　　 　　二、 政府在特许经营的规制中存在的问题 　　 　　1. 监管缺失。市场化改革不是将公用事业推向市场后放任不管,政府有责任保证基础设施服务的稳定和普遍供应。一些地方片面的认为市场化就是出售国有资产、将公用事业承包给私人部门,“一卖了之”,只是考虑引资问题,而没有进一步考虑监管机构的角色,以至于出现市场化以后公共服务质量下降、价格上涨、经营不善、中断服务等诸多问题,危害公众利益。 　　2. 规制主体不明确。首先,从横向来看,各级政府部门的监管职能界定不清晰,分工不明确,职能重叠,多重监管并且随时可以调整,这增加了监管部门之间的协调难度,降低了行政效率,增加了企业负担,增大了企业风险;从纵向看,条块之间监管分工不尽合理,纵向监管权力配置与横向权力配置之间缺乏协调机制,条块发生冲突时,又缺乏相应的裁决机制。 　　3. 政府监管方式单一,监管水平落后,没有形成一个多方位、立体化的监管体系。当前我国主要监管内容是经济性的价格监管和进入监管,而对于社会性监管还刚刚起步;对于价格监管,使用的是“企业成本+税费+合理利润”监管模式,无法产生足够的激励;对于进入监管,特许经营者的选择,往往竞争不足,难于显示市场真实成本;普遍服务的监管,还没有使用交叉补贴、设立普遍服务基金等手段来履行政府义务;在企业外部监管上,还没有广泛动员社会公众和舆论的力量,听证制度还不健全。 　　4. 政府承诺和保证屡屡失信,承诺缺失现象普遍存在 　　政府的承诺有利于降低投资者的风险,保障投资者合法的权益,吸引投资者投资公用事业项目。但在我国由于特许经营的时间还不是很长,对它的理解还不是很深,政府往往急功近利,引资心切,重承诺轻践诺,结果政府承诺和保证屡屡失信,承诺缺失现象普遍存在,导致许多项目中途夭折。 　　5. 缺乏有效、公平、合理的良性定价机制。价格规制问题是特许经营能否顺利运行的一个关键问题。在自然垄断的公用事业行业,价格的制定必须同时满足三维的目标:促进社会公平,提高企业生产效率和保护企业的发展潜力,政府如何进行有效的价格规制,以调节政府、消费者、企业三者之间的利益关系,制定同时符合三个目标的价格,是当前迫切需要解决的问题。 　　6. 合同性质存在争议、合同设计尚