市场化进程中的中国国债政策.doc

市场化进程中的中国国债政策 我国自1981年恢复发行国债以来，至今己有近20年 的历史。截至1997年年底，我国共发行国债9057. 81亿 元，累计还本付息额5128. 94亿元。国债的恢复发行，不 仅有力地弥补了我国财政收入的不足，促进了我民经济的 稳定发展，而且满足了全社会不同投资者的多种需要，同 时对于推动我国债券市场乃至货币市场和资本市场的发展 也发挥了非常重要的作用。1998年，面对复杂严峻的国内 外经济环境，我国采取了积极的财政政策和适当的货币政 策，确保了经济的稳定增长。其中，作为联结财政政策和 货币政策之桥梁的、以发行270 0亿元特别国债和增发1000 亿元10年期国债为标志的国债政策尤为世人瞩目。那么， 当前我国执行的是怎样一种国债政策，而在市场化改革不 断向纵深推进的宏观背景下，我们应该采取什么样的国债 政策呢？本文拟从国债规模大小、发行对象选择、国债市 场建设以及地方政府债券等几个方面，就近年来我国国债 的基本情况，存在的主要问题以及今后的政策方向，作一 简要的说明、适当控制当前国债规模的增长速度我国 简要的说明 、适当控制当前国债规模的增长速度我国 从1994年开始完全依靠发行国债来弥补财政赤字，因此自 199 4年以来，我国的国债规模增长很快（见表1 ），其中 年度发行规模平均增长28. 5%左右，年底累计余额的年均 增幅约为34. 3%。由于我国国债规模的基数较小，虽然年 均增长百分比较高，但从绝对数额来看，年度发行规模年 均增长在300 —600亿元之间，增幅不算太大。不过，年底 累计余额每年增长均在1000亿元以上。表11994一 199 7年 内债规模及其增幅单位：亿元年份年度发行规模年底累计 余额 1 9941028. 57 2286. 40199 51510. 86 (3 2. 8%) 33⑻.30 (44. 3%) 1 9961847. 77 (22. 3%) 436 1. 43 (32. 2%) 79 (30. 5%) 5 508. 93 (26. 3%) 资料来源：《中国证券期货统计年鉴1 998》，中国证券会主 编。在国债规模增长较快的同时，国民经济依然保持着稳 定增长态，因此近几年我国国债负担率(即某年年底国债 余额占当年GDP的百分比)的变化并不算大。1997年的国 债负担率为7. 37%,即使把统借统还外债算进来，也不过 8. 12 %。这就为1998年增发100亿元10年期附息国债， 实施更加积极的、反经济周期的财政政策提供了相应的空 间。1998年的国债发行额达到3808 . 77亿元(若计入统 借统还外债，为389 1. 55亿元)，比1 997年增长 57. 9°%。1998年的国债余额约为7862亿元，占GDP的比 重约为9. 88%,若考虑到没有列入财政预算的补充国有独 资商业银行资本金的2700亿元特别国债和转贷地方政府使 用的580亿元国债等因素，则1998年的国债负担率约为 13 . 6°%。国际上一般把《马斯特里赫特条约》规定的60% 这一国债负担率水平，作为衡量一个国家国债规模大小的 指标。与之相比，不难看出目前我国的国债负担率并不算 高。但是考虑到我国恢复国债发行的时间不长，财政收入 占GDP的比重较低，以及近几年来国债余额的增长大大高 于GD P的增长率这一事实，从中长期来看，我们必须执行 适度从紧的财政政策，适当控制国债规模的增长速度。改 革开放以来，我国历年的财政赤字占GDP的比重为1 一2°%， 低于国际公认的3°%这一警戒线。但是世界银行和其他学者 的研究表明，我国的财政赤字在改革开放期间平均占GDP 的8 -9%,而不是公布的1 一2°%。他们把养老金支付缺口 和银行不良贷款均划为财政赤字。美国著名经济学家约瑟 夫?斯蒂格利茨认为，由于目前中国正处于由计划向市场 经济体制转轨时期，因此与国有企业改革密切相关的退休 职工养老金问题和银行系统不良贷款问题，都会对中国的 公共财政构成巨大的资金压力。鉴于中国所进行的改革事 业带来的是游戏规则的重大改变，因此在转轨时期，道德 风险问题并不重要。为此，通过发行国债来在一定程度上 解决养老金支付问题和银行不良贷款问题，则是一种较为 明智和必然的选择。银行系统的不良贷款和退休职工的养 老金支付制品是困扰当前及今后中国经济发展的两大问题。 但是，不良贷款到底有多少，养老金缺口宄竟有多大，对 此，世界银行和国际货币基金组织的经济学家们有过许多 估算，标准?普尔评级公司和许多投资银行（如美林证券 公司）也有过不少研宄，可以说是众口不一。根据标 准?普尔评级公司的估算，1997年年初我国银行系统的不 良贷款为2000亿美元（折合人民币16 600亿元），占19 96 年GDP的25%；还