市场经济条件下对我国自然垄断规制的思考.doc

市场经济条件下对我国自然垄断规制的思考 摘要：在科技进步的冲击下，传统自然垄断行业发生 了一系列变迁，致使传统规制方法难以应对。这一状况在 我国已加入WTO的形势下日显严峻。而勾勒规制新轮廓、 提倡规制新思想无疑是解决问题的一剂良方。笔者认为， 应借鉴国内外相关规制经验，在变迁中合理搭建规制平台， 细化各种规制手段和方法及其运作程序，以实现结构与内 容的整合和各种规制方法与手段的良性互动，从而消除自 然垄断的负面效应，发挥其积极作用。 关键词：自然垄断，界定，规制，监管 一、自然垄断规制悬念的理性分析 自然垄断正反两方面的效应，导致是否应对其加以规 制产生了分歧：一些人基于自然垄断的特殊性要求维系现 有经营者的垄断地位并主张放松对其的各种管制，尤其反 对通过反垄断法来规制其行为；多数学者在比较分析各国 规制状况和发展趋势以及我国目前自然垄断行业出现的问 题的基础上，提出要打破垄断坚冰，引入竞争机制，完善 内部管理制度并加强对其的外部规制。 基于自然垄断行业的特性和特殊的经济发展状况及社 会背景，其存在和发展有积极和合理的一面，但对其规制 以防止其偏离既定轨道也是必要的。从目前状况来看，原 经营者滥用其市场支配地位，任意抬高价格、降低服务质 量，损害了用户和消费者的合法权益且有悖于社会的公平 与正义，尤其是在政企不分的环境下易滋生腐败。若不对 其加以规制，无疑是放弃对效益的追求，放纵腐败的泛滥。 同时规制应该是全方位的，不仅包括对原经营者的规制， 而且包括对新进入者的规制，乃至包括对规制机关权力的 规制，即：一方面对经营主体不论其进入先后在规制与限 定方面一律平等；另一方面强调规制机关依法公正处理该 行业出现的问题，并对滥用权力者依法处罚。从新欲介入 的投资者方面来分析，新的资本之所以冲击或介入自然垄 断行业，主要是因为其中的某些行业或业务受科技影响打 破了微利时代而成为盈利颇丰的部门。考虑到资本的逐利 性和该行业的风险及其在国民经济中的重要地位，需要对 新的投资者在某些方面予以限定，防止发生随意进出和资 信不足等。 关于是否导入竞争，笔者认为，自然垄断可以在总体 上节约社会资源是一种理论的推理，这种可能性是建立在 对该行业的科学管理与技术革新之上，若将这种可能性作 为这些行业完全排斥竞争的必然理由则是不充分的。事实 上，从“经济人”假设来分析，每个市场主体均是自身利 益的最佳裁判者和实现者。在市场机制正常运转的状态下， 利润最大化是市场主体行动和利益的驱动机制，其必然根 据所掌握的市场信息做出符合理性的价值评估和投资决 策，无须国家干涉其投资决策。故在非涉及国家安全或国 家利益的关键部门，应当由投资者在考量自己的行为后果 上自由选择介入，而不应通过各种不正当的手段加以排斥， 由市场来决定他们的优势地位，而不是借助国家或行政权 力来偏袒一方。何况，“行业技术理论的研宄表明，公用企 业经营者本质上仍是经济人，因而其常常会利用自然垄断 为自身谋求利益，而以牺牲社会公共利益为代价。”由此可 见，打破垄断，导入竞争是符合主体投资欲望与社会利益 的。但因目前受科技革命冲击的行业尚为少数，故竞争虽 是必要的，却不宜在自然垄断行业全面、彻底地推开，而 应区分自然垄断业务与非自然垄断业务，有步骤、分层次 地逐步推进。 二、目前自然垄断规制之不利 对自然垄断加以适当规制自无疑义，但如何对其加以 规制，各国不一，主要有三种态度: 第一，适用反垄断适用除外制度。如日本的《禁止私 人垄断及确保公正交易法》第21条规定：“本法规定，不 适用于铁路事业、电力事业、煤气事业及其他性质上为自 然垄断事业的经营人所实施的其事业所固有的生产、销售 或者供应的行为。”虽然我国的反垄断法尚未出台，主张借 鉴该制度的人却不在少数，只是在豁免的范围和方式上有 所不同。 第二，以价格管制为主的经济管制。市场机制下的价 格问题关系到消费者的经济利益。市场规制法作为保护市 场经济稳健运行的法律，不能不对直接作用于市场的价格 问题予以关注并加以适当规制。如我国《价格法》第18条 规定：“自然垄断商品由政府定价。”有的国家如英国甚至 提出了价格管制模型，此外还有互通互联的管制、对普遍 服务的管制等。当然也有主张放松管制即导入竞争并完善 对整个行业的整体规制。 第三，制定特殊立法加以特殊保护。反垄断适用除外 制度并不意味着这些行业可以游离于法律调控的范围之外， 而多依其特性用单独立法来加以规制，如我国的《邮政法》、 《电力法》、《铁路法》等。这些公法性质的法律大多制定 于市场化改革的初期或之前，往往是为了保证国家基础设 施的安全与持续运营乃至垄断的维系，而不是为了规范产 业中各主体的市场行为，产业垄断的烙印难以适应改革深 化的需要。 上述做法适应不同行业的需求，取得了一定的成效，