建立“一府两系、三层分立、分类管理”的国有资产管理新体制.doc

建立“一府两系、三层分立、分类管理” 的国有资产管理新体制 十六大报告关于国有资产管理体制改革的阐述有三个 突出的新意：一是从意义上强调“改革国有资产管理体制， 是深化经济体制改革的重大任务”；二是从组织上指出“中 央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机 构”；三是从原则（方针）上提出“国家要制定法律法规， 建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责， 享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管 人、管事相结合的国有资产管理体制”。本文依据上述精神， 就当前国有资产管理体制改革的若干重要问题谈些学习体 会和新建议。 一、深化改革国有资产管理体制的重要性 以往二十多年我们主要是强调国有企业本身的改革， 而对整个国有资产管理体制的改革强调不够。现在要真正 深化经济体制改革，就必须突出国有资产管理系统和体制 的重塑。其重要性表现为： 首先，有利于国有企业练好“内功”，为增大资产经营 效益奠定微观机制基础。与“三资企业”和乡镇企业相比， 国有大中型企业的活力普遍不够，进取性不足，总体经济 效益水平徘徊不前，有时甚至下降，其根源应首先归结为 体制因素。因此，只有通过上下结合的国有资产管理体制 的彻底改革，才能真正扭转企业“内功”滞后的现象，推 动国有企业在自觉增强自身素质的基础上逐步提高微观资 产经营效益，进而为实行市场调节和国家调节创造良好的 企业氛围。 其次，有利于国家职能的合理转换和经济调控的科学 化，为增大资产经营效益奠定宏观机制基础。鉴于政企不 分、政资不分，即国家包办企业经营，国家直接经营资产 一方面造成国有企业“等、靠、要”，不努力关心资产经营 的实际效益；另一方面又造成国家宏观和中观经济调控行 政化和僵化，该管的不管，不该管的多管，使庞大的国有 资产在配置和结构等方面缺乏合理性，妨碍了从宏观上提 高资产经营效益。所以，只有对原有的国有资产管理体制 进行认真的改革，才能完全实现国家职能的转换，并在健 全宏观经济调控机制的基础上，不断提高整个国有资产的 经营效益。 第三，有利于现代市场体系和市场组织的构建，为增 大资产经营效益奠定市场机制的基础。传统的国有资产管 理体制是依靠指令性计划来协调组织的，基本上排斥了市 场机制，以致国有企业外部经营环境不佳，缺乏公平竞争 的氛迄今为止的改革在一定程度上纠正了这一现象， 的氛 迄今为止的改革在一定程度上纠正了这一现象， 但要真正构建一个层次合理、内外开放、机制完备的社会 主义市场体系和市场组织，就必须加快国有资产管理体制 的改革，从而在日益完善市场调节机制的基础上切实提高 资产经营效益。 二、 确立国有资产产权管理体制目标模式的理论前提 传统的国有资产管理体制是建立在计划产品经济基础 之上的，其理论前提就是排斥市场机制的计划产品经济观 念，并据此形成“四化”：一是主张行政化，即政企合一， 以行政手段为主进行资产管理；二是主张多头化，即以多 个行政部门共同管理资产；三是主张实物化，即以实物形 态为主实行使用价值的资产管理；四是主张单一化，即以 封闭、单一的产权结构管理资产。新型的国有资产产权管 理体制应当建立在国家主导型的市场经济基础之上，其理 论前提是要确立有国家调节的市场经济观念，并据此形成 新的“四化”：一是强调经济化，即政企分开、政资分开， 以经济手段为主进行资产管理；二是强调系统化，即以 “一级所有、一府两系、分层分类管理”的系统管理资产; 三是强调价值化，即以价值形态为主实行商品化的资产管 理；四是强调复合化，即以开放、复合的产权结构管理资 产。这样的国有资产管理体制既不是科尔奈所说的“父爱 主义”，过分包办、也不是目前有些企业和部门所推行的 “后娘主义”，一卖了之，主要倚赖非公有制。 三、 构建三层分立的国有资产产权管理机构依据国内 外已有的经验教训、基本国情和市场经济原则，现阶段我 国国有资产管理机构可设置三大层次： 第一层次是国有资产产权的立法管理和最终监管机构。 由于国有资产的终极所有权属于“国家统一所有”，因而国 有资产所有权的立法管理只能归全国人大，由全国人大代 表全体人民实行全民资产的立法管理。同时，各级人大又 是国有资产最终的监督管理机构。现有的各级人大财经委 员会可适当扩充人员，以便加强这方面的工作（从长远来 看，国有资产改为各级政府分级所有也是可行的，但目前 没有达成共识）。第二层次是国有资产产权的行政管理机构。 在中央、省（自治区和直辖市）、市（或县或区）三级政府 中分别设置国有资产管理部和国有资产管理局，专司国有 资产所有权的行政管理（非行业行政管理性质）。国有资产 管理部只属于国务院直接领导，而非同属全国人大“双重 领导”；地方国有资产管理局只属同级政府直接领导，同时 接受上级国有资产管理部门的业务指导，而非“垂直领导