建设用地指标可交易_城乡和区域统筹发展的突破口_陆铭.pdf

《国际经济评论》2010年第2期 建设用地指标可交易： 城乡和区域统筹发展的突破口* 陆 铭 【内容提要】中国当前城乡和区域统筹发展面临着诸多问题，城乡差距日益扩大，区域平衡 发展过度依赖行政手段，欠发达地区城市化动力不足，城市内部社会分割明显。要从根本上解 决这一系列问题，必须实施土地和户籍制度的联动改革，并配套实施地方政府官员的考核机制 改革，以及区域间的财政制度改革，促进劳动力和土地资源的跨地区再配置。这一系列综合配 套改革的核心是使新增的以及宅基地所对应的建设用地指标成为可以入市交易的资产，让跨省 进城务工的农村人口将其拥有的建设用地指标带到其就业所在地，并换取当地城镇户籍、社会 保障、公共服务等。跨地区建设用地指标交易不仅能有效推动城市化和工业化进程，促进人口 和经济活动的区域间合理布局，而且将成为下一轮经济持续增长与社会和谐发展的巨大动力。 关键词：土地 建设用地指标 城乡和区域统筹发展 对于中国当前城乡和区域统筹发展所面临的诸多问题 ，不能再采用局部的视 野 ，实施小步的改革 。本文的观点是 ，在城乡和区域统筹发展的相关问题中 ，土地 制度改革是关键 ，搞得对是个突破口 ，搞不对就会成为大麻烦 。围绕着土地制度改 革 ，可以推开一揽子的综合配套改革措施 ，包括户籍制度改革 、地方政府官员的考 核制度改革 、公共服务均等化改革和公共产品提供的财政制度改革 ，积极稳妥地推 进城市化 、经济发展与社会和谐 。 作者为复旦大学和浙江大学教授 ，北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究员 。 * 本 研 究 是 国 家 社 会 科 学 基 金 项 目 “城 市 和 谐 发 展 的 经 济 学 研 究 ：社 会 满 意 度 、收 入 分 配 与 城 乡 融 合 ” （08BJL008 ），同时感谢教育部“新世纪优秀人才支持计划 ”和上海市重点学科建设项目 （B 101 ）的研究支持 。 137 国际经济评论 一 、当前城乡和区域统筹发展面临的问题 中国当前的城乡和区域统筹发展面临着很多亟待解决的问题，具体来说有四个 方面 。第一 ，中国的城乡收入差距仍在持续扩大。实证研究显示 ，城市化进程有助 于缩小城乡间收入差距 ，城市化水平越高的地方 ，城乡收入差距越小 。而在中国 ， 内陆地区往往城市化水平相对较低，城乡收入差距也相对较大 。因此，从城乡统筹 发展的角度看 ， 内地农民的增收应成为下一轮城乡统筹工作的重点。 第二 ，区域间的平衡发展过度依赖于行政手段 。有一种偏颇的观点认为 ，中国 的区域间发展差距持续扩大主要是因为大量生产要素向东部的集聚。正是在这种认 识下 ， 中国政府当前也往往采取限制要素自由流动的方式来追求区域间的平衡发 展 。中国要素市场的地区间分割导致要素流动不充分，这在劳动力 、土地和资本三 个方面都有体现 。 在劳动力流动方面 ，一个人是否拥有当地城市户籍往往决定了他能否在劳动力 市场 、社会保障和公共服务等方面享有和当地城市居民同等的待遇 。这种多方面和 户籍相挂钩的歧视性因素导致中国的劳动力流动并不自由和充分 。 在土地资源方面 ，为保护 18亿亩耕地的红线 ，国家对建设用地指标采取了严格 的规划，在土地政策上明确限制土地的跨省 （市 、区） 占补平衡。虽然政府在分配 建设用地指标的过程中已经考虑了不同地区的经济发展对土地的不同需求 ，但从实 际结果来看，仍然是东部较发达的地区受到了更为严格的用地指标限制 ，使得一些 沿海省份明明有国外投资的项目意向 ，却由于没有相应的建设用地指标而使项目无 法落地 ，失去了机会 。 在资本方面 ，很多人认为 ，中国的资本流动并不存在跨地区配置的障碍，但事 实并非如此 。资本市场的地区间分割在中国普遍存在 ，笔者仅列举三个现象 。其 一 ，运用行政审批手段限制不同地区的投资 ， 比如东部地区的一些投资项目无法得 到国家发改委的批准 ，而同样的项目若在内地 ，就能获批 。其二 ，中国经济已经进 入规模经济越来越重要的时期 ，与此同时