论新公共管理理论中政府职能—掌舵,不划桨.doc

PAGE PAGE 1 论新公共管理理论中政府职能—掌舵，不划桨 檀敏 一、政府职能调整优化：“划桨”走向“掌舵” 从上世纪80年代开始,西方发达国家掀起了一场名为新公共管理的政府改革运动。这场运动，对西方整个公共管理尤其是政府管理产生了重大影响，确立了政府有限责任，由“划桨”转为“掌舵”。新公共管理认为，在传统公共行政模式中,政府职能有不断扩张的冲动，直接导致了职能膨胀、机构扩大直至臃肿。因此，政府首先应该解决自身职责定位问题，即该管什么不该管什么，分清管理和具体操作。政府在公共行政中，只是制定政策而不是执行政策。公共服务市场化改革通过重新审视政府在经济和社会发展的作用和地位，将政府的部分公共服务职能推向市场，由私人部门通过市场化的方式进行提供。其主要内容包括：将决策和执行分开，即政府更多的是“掌舵”，而不是“划桨”；公共服务的供给者多元并存，打破垄断，竞争发展；公共服务的消费者有在多元的供给者之间进行选择的权利和用以选择的资源。公共服务市场化的本质在明确政府职能限度的基础上，对私人部门参与公共经济活动的可能性和合法性的承认。 二、政府职能在掌舵过程中担负的责任 政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船？”从掌控和驾驭社会的角度讲，政府过去已经做了很多，也的确发挥过积极的意义。但是对于现代社会，这种单极化的掌控结构是否还合理呢？现代社会更多意义上是一个多元化的结构，即便在公共行政领域它更多的也要体现出公民的主体性。其实公民才是一个多重的角色，他们既是公共财政的主要供给者，也是公共服务的接受者，同时也是各种生活的参与者和公共利益实现的监督者。归根到底，作为最终的授权者，他们甚至可以通过新契约的形式向民间公共组织授权，而非单独指向政府，这样就使得掌舵者的地位受到了挑战。从这个意义上讲，未来政府在许多时候的角色将不再是主导型的，只是一个非常重要的参与者，至于划桨手也不仅仅是市场这一单一结构能够完全提供的，需要有更为多元的参与力量来重构体系。 三、由公共经济“划桨”的主要原因 一是公共经济活动中普遍存在“政府失灵”现象。政府作为一种制度安排存在内生变量，其自身的运行以及向公众提供公共服务、产品同样存在交易成本问题。政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其效率和效益较私人部门难以测量。政府政策过程不能有效解决公共产品供给中的信息对称问题，存在特殊利益集团的寻租和腐败现象。同时，公共服务领域的不断扩大，使得政府财政资源难以为继，导致政府提供公共服务的有效性不断下降。因此，公共产品多元化供给理论得到发展并付诸实践。 二是公共产品理论的发展为其他主体参与到公共经济提供了理论基础。传统理论认为公共产品都具有非排他性和非竞争性，公共产品只能由政府来提供，私人提供没有优势。而现代公共产品理论认为公共产品不但可以分类的，公共产品的生产和提供也是可以分开的，私人部门可以具体生产某种公共产品，而政府部门则可以通过资助或购买等形式来将该种公共产品提供给社会公众。 三是科技的进步为其他主体参与公共经济提供了技术支持。服务外包、特许权经营、合同出租和BOT等投资模式、政府采购等方式的出现，推动传统意义上由政府垄断的公共服务/产品进入市场，由其他主体进行多元化经营。正是计算机技术的运用，让信用数据的采集、加工和集约成为规模化，也因众多互补的部分组成的“集合网络”，连接的信息源越多，数据越准确，使得征信业在高度集中的同时，也呈现多中心化和监管专业化趋势。