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《欧洲水质管理制度与实践手册》 序 当前我国水资源面临的形势十分严峻，水资源短缺、水污染严重、水生态环 境恶化等问题日益突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。中央水利 工作会议和关于加快水利改革发展的2011 年中央1 号文件，都强调建立和实行 最严格的水资源管理制度，严格控制用水总量，全面提高用水效率，严格控制入 河湖排污总量，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变。在水环境治理目标 方面，要求到2015 年重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到60%以上。到2020 年，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上，城镇供水水源地水质全 面达标。到2030 年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内， 水功能区水质达标率提高到95%以上。基于我国目前的水环境现状，为实现这样 的总体目标，水环境保护和治理的任务相当艰巨。如何才能实现总体目标？在宏 观战略高度上，需要不断加强法律法规建设，强化水环境执法监管力度，理顺管 理体制和完善管理机制，提供高水平科技支撑，促进水资源的可持续利用。在国 际合作方面，积极借鉴发达国家水环境保护的先进经验也是重要的战略举措。 近20 年来，欧盟在水环境保护和污染控制方面取得了巨大的成就。按照欧 盟立法《水框架指令》的要求，到2015 年所有欧盟成员国的水生态环境质量都 将达到“良好”的标准。2000 年颁布的《水框架指令》是在国际上广泛享有声 誉的一部法律，它是欧盟在审议整合许多分散的水资源法规的基础上制定的统一 的水资源政策，为成员国提供了共同的目标、原则、定义和方法。在《水框架指 令》指导下，欧盟及其成员国陆续制定了一系列水质监管法律、法规和制度，形 成了较为完整的法律政策体系。呈现在读者面前的这本书，重点介绍了欧盟水质 监管的关键制度和原则，阐述了对于可能损害水环境活动的有效监管方法，以确 1 保社会经济发展与环境容量的平衡。为便于读者对欧盟立法和执法的理解，该书 还给出了英国等国的若干监管案例，提高了该书的可读性。 我作为此书的第一名读者，有幸提前披阅全书，读后感慨良多。欧盟及其成 员国水环境立法、执法在宏观上的完整性和科学性，微观上的逻辑严密性和操作 性都堪称一流。对比之下，我国的水环境立法尽管在中央层面上有好的原则和框 架，但是缺乏配套的细则和可操作的法规、规章和技术规范；在执法监管层面上 执法乏力，监管不严，而且没有形成有效的相互制约和均衡的监管机制与体制； 在科技研发方面尚不能全面地提供必要的监管工具和技术手段。因此，我们需要 头脑清醒地认识到与发达国家的差距，只有这样才能寻求改革和发展之路，励精 图治，迎头赶上。 这本书虽然篇幅不长，可是信息高度浓缩，内容十分丰富。为方便阅读，我 把读者可能关注的重点内容择要介绍，权为导读。 水质监管立法。在过去的40 年间,欧洲环境法律主体不断扩大，近年已经达 到较为成熟的程度。欧盟颁布了一系列法律、法规、指令和决议，对于各成员国 具有完全约束力。欧盟在制定环境政策时考虑以下因素：可利用的科学理论和技 术数据；不同地区的环境状况；采取行动或不采取行动的潜在利益和代价；经济 社会的整体发展和地区间的平衡发展。各成员国为落实欧盟指令制订“国家执行 措施”，纳入本国法律。欧盟委员会负责监督27 个成员国超过200 项法令的实 施。为配合环境立法执法，建立了欧盟环境法执行与实施网络，构建了交流平台。 这个网络还印发各类手册，提供现场监管的详细技术和方法，如监管人员的检查 清单、监察步骤与流程等。 监管原则。水质监管制度是在严格强制执行支持下的制度。所有监管活动坚 持透明公开和公平、公正的原则。监管活动的总原则和层次等级是：预防污染优 2 于应对污染；如不可预防，需将污染降低到最低程度；消除导致污染的因素；减 轻污染造成的影响。 监管体制。以制衡、公正为原则，建立完善了水质监管的管理体制。政府制 定战略指导方针和诉讼程序；环境部门作为环境监管机构确定环境标准，颁发取 水和排放许可证，评估企业的守法行为；水企业监管机构负责制订水价；饮用水 监察机构制定水质标准并监管自来水水质；水消费委员会代表消费者利益；水务 公司（私营或国营）负责饮用水供水和污水处理。这些机构代表了不同的利益相 关方，依据相关法律制定各自机