对国有农场分离办社会职能问题研究.doc

对国有农场分离办社会职能问题研究 国务院综改办 2012年3月28日 　　 　　　 人多地少的国情，决定了我国农业现代化必须注重集约利用土地，把改善农业生产条件和促进科技进步作为根本出路。相对于农村家庭联产承包责任制经营模式，国有农场具有生产规模大、组织化程度高等优势，一直扮演着我国农业科技推广试验田的角色，在促进农业科技进步、确保国家粮食安全等方面发挥着重要作用。但随着社会主义市场经济体制的确立，国有农场管理僵化、政企不分、社企不分带来的矛盾日益突出，不利于国有农场生产经营的市场定位，限制了其职能作用的发挥。适时推进国有农场分离办社会职能改革，不仅可以促使国有农场重新焕发生机活力，也必将使其成为带动农村农业集约化经营的中坚力量。为此，我们对分离国有农场办社会职能问题进行了认真研究。 　　一、全国国有农场基本情况 　　（一）国有农场管理体制情况 　　我国国有农场数量较多，分布较广。其中，大部分属于农垦系统，另有部分华侨农场、非农垦地方小型农（牧、渔）场（地方小三场）、劳改农场、劳教农场、军队系统所属的农场（军队系统农场在军企分离时大部分已下放地方，但仍保留少数农场为军队提供蔬菜副食），以及国有林场。本文国有农场指除军队系统外的其他国有农林场。据初步统计，2006年全国各系统国有农场总人口1856万人，承包土地面积1.7亿亩（包括国有林场承包面积）。 　　（二）国有农场办社会基本情况 　　国有农场从上世纪五、六十年代建场，在当时政府职能不到位，教育、医疗等社会事业发展不配套的情况下，国有农场不得不兴办了大量学校、医院等社会职能机构，有的国有农场还经批准设立了公检法等政法机构，在当时为改善农工生产生活条件和支持农场经济社会发展起到积极作用。 　　根据农业部农垦局提供的数据，2007年全国农垦企业办社会实际支出137.65亿元，其中机构经营及规费收入22.04亿元，财政补助79.67亿元，尚有约36亿元支出需要农垦企业自筹。另据我们对内蒙古、辽宁、吉林、江苏、河南、湖南、海南、云南省国有农场分离办社会经费来源情况的了解，除了财政一小部分投入外，其余办社会支出全部由国有农场企业负担，大部分来自农工的承包费用。2005年农工总负担中，用于办社会的支出比例为63.14%，2006年国有农场税费改革取消农工类似“乡镇五项统筹”收费后，农工办社会负担占其总负担的比例有所降低，但仍达到其总负担的44.07%。 　　（三）国有农场办社会对农场和农工的影响 　　随着我国社会主义市场经济体制基本确立，国有农场办社会等体制、机制性障碍没有从根本上得到解决，严重制约了国有农场发展，存在以下弊端：一是带给国有农场沉重的支出压力，严重削弱了其市场竞争力。二是妨碍了农工享受与农民同等的优惠政策，加重了农工负担。2006年国有农场税费改革取消农工类似“乡镇五项统筹”收费后，农工办社会负担比例有所降低，但仍达到其总负担的44.07%。三是限制了地方政府投资农场社会事业的积极性，制约了农场社会事业发展，降低了公共资源配置效率。四是办社会带来的各项矛盾积累，影响了农场社会稳定。近年来国有农场信访事件持续上升，这也是一些地方政府下决心进行国有农场分离办社会试点的重要原因。 　　二、地方国有农场分离办社会职能的主要做法、成效和存在的问题 　　（一）地方分离国有农场办社会职能主要做法 　　为了从根本上解决国有农场办社会带来的诸多问题，一些省份已着手推进分离国有农场办社会工作，所需经费一般采取各级财政分担的方式。具体做法主要有： 　　1.采取分步实施的办法。为减轻各级财政增支压力，大部分省份先行将义务教育、公安等社会职能剥离，交由地方政府承办，其他社会职能逐步剥离。 　　2.积极推进国有农场事业单位改革。辽宁省将国有农场举办的医院（卫生所）、生活服务类单位，主要通过市场化改革进行分离，与国有农场改制工作同步进行；对于公益性站所按照当地同等规模乡(镇)的标准核定事业单位人员编制，所需经费按照分离办社会及事业机构改革进程，逐步纳入市、县财政预算。 　　3.授予农垦总局相当于州（市）级政府的部分管理权限。云南省规定，省直各委办厅局在安排年度投资计划和建设项目时，对省农垦总局实行计划单列，与各州（市）级并列，将农垦纳入新农村建设的总体规划和优惠政策之中。 　　4.逐步撤销农垦农场建制，与农村并轨。湖南省原省属十三个大农场已改制为1个行政区、5个管理区和2个建制镇，部分市县属农场改制为乡镇、村，就近移交给当地县市区政府或乡镇。改制后实行政企分开，其行政和社会管理职能按属地原则交管理区或乡镇政府，其国有资产和国有土地实