PPP全球发展趋势及政策启示.docVIP

公私合作伙伴关系(Public-private partnerships，简称PPP或P3s)通过把市场规律引入公共服务而改变政府的运作方式，通过创新为基础设施增值，使政府能够以相同费用提供更优质的产品或者用更少的成本提供相同质量的产品。从20世纪90年代开始，各国逐步推广PPP，目前，PPP在世界范围内很流行，已成为许多国家，尤其是发达国家公共管理的重要工具，有效地促进了各国基础设施的发展。借鉴PPP的国际先进经验，加强政府与市场的合作，创新基础设施建设的投融资方式和管理方式，对于提高我国基础设施的供给水平，促进城镇化发展具有重要的现实意义。 　　一、PPP的内涵与作用 　　(一)PPP的内涵 　　20世纪90年代开始使用PPP的概念，但对于PPP所涵盖的内容至今没有形成统一的界定。国际货币基金组织认为，PPP通常是指两个主体的长期合约，在该合约中，一个主体获取或建设一种资产或一系列资产，运营一段时期，然后把资产转移给第二个主体，这种合约通常发生在私营企业和政府之间 。欧洲PPP报告则指出各国对PPP的界定具有广泛差异，在一些国家，PPP的概念仅限于一些特许权项目，是指私营部门在特许权下提供公众付费的各类服务，而在另一些国家，PPP则可以包括各种类型的服务外包、公共部门与私营部门之间各种形式的共同合作 。 　　从公共政策与公共管理的角度来看，PPP可以表述为涉及私营部门和公共部门合作的总称，它的目标是基于互惠和共同利益把公共部门和私人部门各自的最优能力组合起来，最常见的类型是基础设施领域的项目合作，这类项目是建立在公共部门和私营部门长期合约的基础上，包括一系列的项目设计、建设、运营和(或)资产维持以及私营部门提供融资等构成要素。“合作”是PPP的精髓，合作的目的是为了充分发挥公共部门和私营部门各自的优势，通过共担风险，分享利益来实现资源优化配置。 　　PPP理念在各国以不同的方式发展，合作的模式自然也不同，较常见的模式包括：一是项目合作，例如，建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、设计-建设-运营(DBO)、设计-建设-融资-运营(DBFO)、运营-维护-管理(OMM)、租赁、合资，等等;二是合作管理，例如，政府采取财政激励措施或财政担保的方式吸引私人资本投资于住房、中小企业等领域，以及各种方式的技术合作等;三是政策层面的合作，是指政府和私营部门合作，共同规范教育、交通、技术政策和城市改造等活动 (P8-10)。 　　在上述三类合作模式中，项目合作直接面向基础设施建设领域，在实践中是最受关注的一类，有关PPP的统计数据通常在项目融资下统计。例如，在PPP领域颇具影响力的统计机构——公共事务融资(Public Works Financing，简称PWF)提供的全球PPP数据库所采用的统计口径即属于此类。 　　(二)PPP的作用 　　在预算限制日益紧张的情况下，创新提供公共基础设施和服务的途径是政府致力于推广PPP的重要原因。PPP通过合作双方的优势互补，可以为政府和纳税人带来诸多好处： 　　第一，公共部门和私营部门可以发挥各自的优势。政府核心业务是制定政策和为公众服务;对于一些公共服务的非核心功能，例如，运营、维护、建设等，由私营部门承担责任可以取得更好的效果。 　　第二，提高成本效率比。通过发挥私营部门创新、经验和灵活性优势。PPP通常能够比传统的政府采购方式提供更有效率的服务。例如，据报道，2003年英国国防PPP项目比传统采购方式节约成本5%—40%。 　　第三，增加对公共基础设施的投资。对医院、学校、高速公路和其它地方基础设施的投资一般由地方政府承担，这通常会增加地方政府的债务负担，PPP可以减少政府的资本成本，有利于弥补基础设施建设资金需求与地方政府资金供给能力之间的缺口。 　　第四，通过把私营部门擅长管理的风险转移给私营部门，有利于减少公共部门的风险。 　　第五，提高预算的确定性。把风险转移给私营部门可以减少政府在建设项目和提供服务过程中可能面临的潜在成本，同时，在合约中明确规定了相关的公共服务的成本。 　　第六，更好地利用资产。私营部门的合作者有激励充分利用基础设施，充分利用各种商业机会追求投资回报最大化，这会带来更高水平和更便利的公共服务，并减少公共部门的资产占压成本。 　　对于私营部门，PPP的吸引力在于：一是可以获得一种相对安全的长期投资机会。私营部门按PPP合约通过对服务收费或者通过向用户收费，可以保障10—30年，甚至50年或者更长时间的现金流。二是私营部门可以发挥管理、技术、融资和创新能力方面的优势，提高项目效率，并从中获利，同时私营部门在PPP项目中展示的能力与积累的经验，可以为他们带来更多的商业机会。 　　二、PPP在全球应用情况概览 　　过去