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“城市开发边界”政策与国家的空间治理 2015-10-12张兵等 导读：在推进新型城镇化的政策背景下，如何赋予“城市开发边界”更为有效的政策内涵？又怎样从国家空间治理体系和治理能力建设的角度来判断这一规划政策的价值？回头看规划工作中控制和引导城市开发边界的历史，或许能帮助人们更为冷静地看待“新事物”的本质。 中共十八届三中全会提出深化改革和推进国家治理体系和治理能力现代化的议题。在法治化和民主化的概念下，空间治理体系和治理能力的建设预计在今后一个时期将成为规划界研究和讨论的热点问题。在提升城乡建设和发展治理能力方面，2014年3月国务院颁布《国家新型城镇化规划》已经提出诸如“健全国家城乡规划督察员制度”、“设立总规划师制度”等措施。伴随着深化改革的过程，在国家的空间治理方面一方面要深入研究如何能够进一步夯实国家的基本权力，不断健全和完善既有的法律制度，提高治理能力；另一方面也要尽量避免在国家空间治理领域的权力结构“另起炉灶”和“重复建设”，切实提高政府对土地使用和空间管理的效能。在空间治理体系的顶层设计中这两点都是非常重要的。 笔者注意到，2013年12月中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》等文件中，要求“严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延”、“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。此前，国家相关部委也都发布过相关的政策文件。2006年建设部颁布的《城市规划编制办法》中就已经明确要求，作为指导城市发展和建设的大纲，城市总体规划需要研究确定“中心城区空间增长边界”。用“增长”边界而非“开发”边界，体现的是城市总体规划综合性，它要考虑的重点是城市整体发展和增长的战略问题，而不只是一个管理和控制开发建设行为的问题。2014年2月国土资源部下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，其中重点提出了“严控建设占用耕地，划定城市开发边界，控制城市建设用地规模，逐步减少新增建设用地计划指标”的要求。在新的政策背景下，划定“城市开发边界”成为积极落实《国家新型城镇化规划》的新任务之一。 诚然，“城市开发边界”不是一个新概念。“新区”泛滥，城市蔓延，大量良田被吞噬，也都不是新问题。新中国几十年经营起来的城乡规划制度中，早有了“规划区”、“规划建设用地规模”(这个规模不只是数量，也有界线的意义)、“城市发展方向”、作为强制性内容的“三区四线”等等管理工具，而且在编制过程中已从法律制度和操作层面实现了总体规划和土地利用总体规划的有效衔接，不能说城乡规划是在没有明确“城市开发边界”的条件下进行规划管理的。那么今天提出要正式划定的“城市开发边界”和过去规划编制和管理实务中实际存在的“城市开发边界”相比，能在管理上有什么实质性的突破？用地扩张的背后有着极为复杂的社会经济原因，如果只是试图针对扩张的结果状态去设置界限，那么导致无度扩张背后的动因谁能保证不会瓦解这个新的管控政策？如果过去的规划工具管不住，“城市开发边界”会有什么空间治理的新意义，以避免最后出现“五十笑百步”的结果？归根结底的问题是，在推进新型城镇化的政策背景下，如何赋予“城市开发边界”更为有效的政策内涵？又怎样从国家空间治理体系和治理能力建设的角度来判断这一规划政策的价值？在规划师(无论来自哪个政府部门)动手划定“新的”城市开发边界之前，这些问题难道不需要一起多做讨论来给出清晰的答案吗？回头看规划工作中控制和引导城市开发边界的历史，或许能帮助人们更为冷静地看待“新事物”的本质。 1 我国规划实践中“城市开发边界”的思维演变 我国的城乡规划界对于“城市开发边界”的认识大体经历了如下三个阶段： 1.1?终极蓝图的“城市开发边界” 改革开放以来，城乡规划工作者曾一度坚信城市的扩张是可控的！规划实践特别是城市总体规划的实践中，研究确定城市性质和职能、城市规模、城市发展方向都是非常重要的政策工具。规划在图纸作业中，根据区域研究(城镇体系规划)、用地适宜性评价、城市规划区以及上述政策内容综合确定出规划用地的形态。那个各种用地色块构成的外边缘实际上就是人们理解的在规划期限里的“城市开发边界”。但是规划师根据中国城市发展的实际，结合对欧洲城市规划理论和实践历史的借鉴，很快发现这种“终极蓝图”的规划思维方式几乎是错误的，规划的价值在于一个连续的过程。规划用地形态的外边缘难以对几乎无规律可循的、分散的城市建设决策构成在空间区位上的约束作用。 1.2?弹性规划的“城市开发边界” 当意识到规划是一个动态过程时，城市总体规划开始寻求对复杂变化的城乡规律的适应。“弹性规划”被提出来。规划不仅要讲求控制，还要面对市场的不确定性，充分发挥引导作用、协调作用和激励作用。节约耕地是城市规划工作的重要原则，但不是唯一的原则。城乡关系的统筹、区域的协调、城市综合竞争力的提升、可