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分区规划管控体系探索 ——以《佛山市顺德区分区控制大纲》为例 2013年09月17日 14:38 来源：《城市规划学刊》2013年第7期 作者：李洪斌 邱杰华 叶创基 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 128 　　提 要：本文以顺德地区的分区大纲规 划为例，在总结目前国内外规划控制体系的基础上，结合顺德地方发展的要求，对分区规划管控体系进行探索，提出在总体规划与详细规划之间构筑承上启下的规划层次，通过分层级的单元控制体系、差异化的管理途径、适应性通则与针对性图则相结合的方式，实现刚弹性结合的控制引导。 　　关键词：规划体系，分区控制大纲，控制性详细规划，顺德 　　1　引言? 　　《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起颁布施行，该法提出构筑总体规划－详细规划两级法定规划层次，对总体规划的宏观战略意图指引和控制性详细规划的具体开发建设控制提出新的要求。而面对我国当前城市快速发展的要求，在现实的规划实践中往往存在控规成果难以传递总规发展意图，或是在控规快速全面覆盖的过程中，由于缺乏有效指引，存在控制的刚性过强、弹性不足等问题，难以适应市场经济下日新月异的空间利益诉求。因此，总规－控规之间的传导与反馈也影响并决定着总规的意图传递和控规的效果。 　　基于上述背景，笔者以顺德分区控制大纲规划（以下简称“大纲”）编制为契机，试图探索一种加强总规战略意图向下传递和控规编制指引的传导机制，即：在总体规划编制的技术层面建立分层控制、刚弹结合的体系，以“片区－组团－发展单元－管理单元”作为传导的空间载体，并以此为基础建立控制体系，一方面，衔接各相关管理部门的行业规划，同时将总体规划确定的发展目标、战略意图、规模等分解落实到各级单元，为城市规划管理建立一个协同部门规划的统一平台；另一方面，有效指导控规编制，合理体现控制的刚性和弹性，为关键性强制要素的空间落实提出指引，促进城市总体控制目标由上至下的衔接和落实，为法定的内容框架提供一个有效的传导机制。 　　2　对现行规划传导机制的反思? 　　2.1 二元制度下的规划管理失灵 　　改革开放以来，在外资企业、乡镇企业的蓬勃发展下，沿海地区工业化进程受多元主体推动，其城镇化的进程也表现出“自下而上”的特征，加上早期土地审批的分治，往往导致规划管理中“自上而下”的规划管控缺失、公共设施的配置难以落实、城市面貌特色不显等问题。下位规划编制也往往存在各自为政的问题，缺乏对总规的尊重和延续，难以体现总体规划的战略意图，导致从整体层面的统筹协调难以落实。如何确保总体规划中的刚性要素能够顺利传导到下位规划？如何保证自上而下的规划能与自下而上的发展诉求相协调？为此，需要自上而下的规划与自下而上的规划之间寻求一个衔接以上两类规划的过渡环节。 　　2.2 快速发展下的不确定性对规划管理提出新挑战 　　面对快速城镇化的进程以及市场经济下的发展不确定性，传统的规划工具由于编制的周期普遍过长、动态更新缺失，强调刚性控制，弹性不足的问题，难以应对市场条件下不断变化的各种利益集体的需求和土地发展要求，导致频繁的控规调整。 　　2.3 差异化的发展需要对话的平台 　　“自下而上”发展所带来的分散化城市发展现象，必然导致不同区域之间存在主导功能、发展方向、战略空间、管控重点的不一致，而当前的规划编制，缺乏对不同地区实行差异化的战略指引和有效控制，难以应对未来精细化管理的要求。因此，迫切需要建立一套完整的规划传导体制以协调统筹地区发展不平衡，构建框架式的管理平台。 　　2.4 多部门的管理需要统一协调的抓手 　　空间的规划管理往往涉及国土、规划、建设、环保、林业、渔业、水利、农业、海洋、旅游、地质、文化等诸多部门，各部门根据各自负责管理的区域和权责进行规划编制和管理，管理责权的交织，管理权与经营权划分不明晰，影响了城乡空间规划管理的有效性和秩序性，缺乏对城乡空间的整体统筹和协调。面临大部制改革后部门权责的调整，必然对规划的协调传导提出全新的要求，迫切需要整合梳理相关规划并进行协调落实的新型规划工具作为落实的抓手。 　　针对上述反思，国内众多学者（何梅，等，2009；孙翔，等，2010；张苏梅，等，2000；周岚，等，2007）纷纷开展相关的学术研究和实践，对现行规划传导体系进行反思，通过梳理国内外相关城市在规划传导体制方面的先进做法，学习香港、新加坡、纽约等城市的成熟经验，开展武汉、上海、深圳、南京等地区的实践。 　　在现有经验借鉴的基础上，我们通过顺德分区控制大纲规划的实践，构筑面向战略和面向实施的不同规划层次，以“分区”的方式作为实现规划意图的有效工具，提出加强传导、刚弹性控制的规划思路：①统筹协调区与各镇街的城乡规划管理，实现全区一盘棋；②落实总体规划的关键性元素，实现科学规划