金融监管协调的两种路径——兼论我国的制度选择.pdf

金融监管协调的两种路径——兼论我国的制度选择 廖凡 中国社会科学院 副教授 金融监管内在的竞争和冲突，尤其是金融集团的发展带来的强化 效果，使得金融监管协调机制成为题中应有之义。面对金融机构界限 的日益模糊，传统的以经营机构作为监管基础的机构监管逐渐转向以 业务/产品作为监管基础的功能监管，以使监管权限的划分更为合理; 在此基础上，通过牵头监管者、伞形监管架构乃至单一监管机构等不 同方式，协调监管运作。 一、从机构监管到功能监管 所谓机构监管(institutional regulation, entity regulation) 是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构 均由特定的监管者监管：银行监管由银行监管者负责，证券公司监管 由证券监管者负责，保险公司监管由保险监管者负责。这是历史上金 融监管的主要方式。 [1] 在机构监管体制下，特定类型金融机构的 所有监管事项由相应机构监管者统一负责，而不论其涉及何种金融业 务。机构监管有其合理性：一方面，在金融机构业务单一的传统环境 下，金融机构之间界限清晰，业务重叠或交叉较少发生，按机构监管 或按业务监管(即下文将要讨论的“功能监管”)并无本质区别，不致 产生混乱;另一方面，机构监管的理念对于审慎性监管非常重要，因 1 为审慎监管要求集中考虑某个机构整体上的风险和清偿能力，而业务 监管并不能很好的达到这个效果。但是，随着金融机构业务多元化， 尤其是金融集团的出现，机构监管方法逐渐不适应现实发展。最突出 的表现就是，银行、证券公司、保险公司等往往提供功能相似的金融 产品，而这些业务却受到不同监管机构按照不同标准进行的监管，形 成监管差别;监管上的差别会导致激励方面的差异，在其它市场条件 不变的情况下，会使得市场竞争条件出现差别，不利于公平竞争。 [2] 同时，负责监管某类金融机构的监管者通常在监管该类机构的传统业 务上有所专长，而并不擅长于业务多元化后金融机构新业务的监管， 从而使监管效率和有效性受到影响。功能监管正是在此背景下产生 的。 功能监管(functional regulation)的基本理念是，相似的功能 应当受到相同的监管，而不论这种功能由何种性质的机构行使。 [3] 在金融监管领域，功能监管概念最早出现在20 世纪80 年代早期的美 国。当时美国财政部建议立法规定，商业银行的所有证券业务需通过 独立的子公司从事，并归属 SEC 和NASD 监管，以防止商业银行的证 券业务较证券公司拥有不公平的竞争优势。 [4] SEC 将此种监管安 排概括为“功能监管”，并表示肯定和支持。尽管SEC 的主要动机是 借此将监管权扩展至银行的证券业务， [5] 但这并不影响功能监管 理念本身的合理性和价值。在此之后，功能监管成为美国历次金融改 革法案的必备话题，并最终在1999 年的《金融服务现代化法》 (Financial Service Modernization Act, or Gramm-Leach-Bliley 2 Act, 以下简称GLBA)中得以确立。 [6] 按照提案人之一、国会众议 院银行与金融服务委员会主席詹姆斯•利奇(James A. Leach)的概括， GLBA“规定了功能监管，由州和联邦银行监管者监督银行业务，州和 联邦证券监管者统辖证券业务，州保险委员会负责保险经营和销 售……将最有经验的监管者置于其最熟悉的金融业务监管领域”。 [7] 为了体现功能监管理念，GLBA 废除了联邦证券法对于商业银行 的适用豁免，要求商业银行的大部分证券业务转交单独的关联机构或 子公司进行，并接受SEC 的监管。 [8] 同时，为了解决功能监管下 金融创新产品在监管归属上的潜在争议，GLBA 第205 节专门规定了 对“新混合产品”(new hybrid product) [9] 的监管权：原则上新 混合产品归属SEC 监管，但 SEC 在制订规则之前，应就与新混合产品 有关的证券商注册要求与联储协商并取得一致。若联储对SEC 出台的 最终规则存在异议，可以在该规则公布后60 日