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美国金融监管的法律与政策困局之反思 兼及对我国金融监管之启示 罗培新. 华东政法大学 教授 关键词: 金融危机;监管重叠;监管真空;裙带关系;监管完善 内容提要: 对美国金融监管困局的反思表明，多年来“做大”金 融市场份额即等同于提升市场竞争力的迷思，使美国陷入了监管失效 的困境。同时，美国现行联邦和州多重监管的体制，导致监管成本高 企、效率低下、监管重叠与监管真空并存、“监管竞次”和“监管套 利”等重重积弊。此外，过于陈旧落后而不适应虚拟经济形态的金融 法规、以及金融监管部门屡被特殊利益集团俘获，更直接导致了监管 灾难。鉴此，我国必须走出金融法“唯美(美国)主义”之陷阱，信守 金融监管保护投资者之基础价值，彻底反思并重构不适应虚拟经济形 态的金融法规，并运用“分期治理”之政治智慧推动金融监管框架之 完善，将金融监管规则真正还原为市场和技术规则，而不是人际和政 治之术。 引子 数十年来，美国“华尔街”( Wall Street)作为全球金融市场的 中心和楷模，引领着世界金融市场的发展方向。美国的金融监管模式 1 及相关法律制度，也一向是新兴国家学习和效仿的对象，我国也不例 外，突出的表现是，我国《公司法》与《证券法》的数次修订，都存 在着浓重的“唯‘美’主义”情结。 然而，2008 年肇始于美国、席卷全球并对实体经济产生重大影 响的金融风暴 [1]，却引起了人们沉痛的反思：一向以规则细密、监 管严苛而著称的美国，多年来却在酝酿着如此深重的金融困局!美国 的金融市场竞争力及监管有效性由此面临着巨大的挑战和质疑。事实 上，近年来，美国监管部门、学者及业界对此亦多有反思。2008 年 金融危机全面爆发之后，美国成立的 《总统金融市场工作小组》 (ThePresident’s Working Group on Financial Markets , PWG) 对于全球金融市场和金融机构的诸多缺陷，进行了全面的反思，并对 美国诱发、放大或者未能减轻金融危机的监管法律和政策，进行了细 致的梳理。以此为基础，该工作小组提出了若干对策和建议。 在金融全球化、环球同此凉热的今天，对美国的种种反思和评论 细为省察，以为我国金融监管制度安排提供镜鉴，无疑正当其时。一、 做大并不等同于做强：美国金融市场竞争力与监管有效性之争 追求监管的有效性是各国金融市场监管当局的共同目标，因为通 常而论，金融监管的有效性是市场竞争力的核心和关键。这一命题看 似简单，但却蕴含着两个颇为棘手的问题：其一，一国金融市场竞争 力之高低，应当如何测度?其二，一国金融市场究竟需要多少监管人 员，才能既避免监管真空，又防止监管过度，最终实现监管的有效性? 2 早在 2006 年，纽约市市长Michael Bloomberg 和纽约州参议员 Charles Schumer即在《华尔街杂志》( Wall Street Journal)上撰 文，大称疾呼“学习伦敦，挽救纽约”。 [2]在该文中，两位资深名 流发表了在当时似乎有些耸人听闻的言论。他们称，在金融服务领域， 美国正在丧失其竞争优势。与此同时，学界完成的诸多研究报告和学 术论文，亦在比较了金融服务领域、特别是证券和投资银行领域中美 国所占的市场份额之后得出结论称，美国的市场优势正在流失，而且 如果不采取有力措施，这一趋势将会进一步加剧。 [3] 例如，2007 年完成的统计数据显示，美国两家主要的交易所在 首次公开发行(IPO)方面占有的全球市场份额，从2000 年的48.5%下 降到2006 年的17.6%，已经远远落后于英国和中国。在世界范围内， 美国正在丧失其股权市场的主导地位。 [4] 鉴此，学者们提出了一系列改革美国金融服务监管体系的建议， 甚至包括创建一个类似于英国金融服务局(Financial Services Authority, FSA)的单一监管机构。 毫无疑问，这些研究结论引起了美国政策制订者和金融媒体的诸 多关注。他们对于美国金融监管可能损及本国金融市场竞争力的担 忧，