试析项目产出标准指标体系.doc

PAGE PAGE 1 试析PPP项目产出标准指标体系  　　一、问题的提出 　　长期以来，我国建设项目的投入和产出比例一直不高，而每年固定资产的投资都是惊人的，投入和产出比例的低下必然造成巨额资金和人力物力的浪费。究其原因有投资决策失误、管理不善、技术落后以及效率低下等原因，还有比较重要的一点那就是产权和使用权的不明确，造成很多项目无法按照使用者或投资者的要求和意愿来建设。表1是我国城镇近几年固定资产投入和产出的比例： 　　近十几年刚兴起的PPP融资模式，就面对着产权和使用者分开的问题，作为一种准公共产品的提供方式，其产权的复杂性以及项目实施历时的长久性，势必会造成投资产出率的低下并给各方利益的均衡带来一定的困难。另外，从已有PPP项目来看，其特许协议签订过程中的谈判时间历时非常长，很多项目都因为谈判时间过于长久而致使项目错过最佳实施期。鉴于此，本文从政府方的角度出发，提出基于政府方采购PPP项目的标准指标体系，以帮助PPP项目各方减少PPP项目的谈判时间，平衡各方利益。 　　二、PPP项目中政府比较关心的问题分析 　　PPP模式改变了传统的采购理念，传统的工程采购，采购的是项目资产。而PPP模式采购的是项目资产投资提供的产品或服务。因此在PPP项目中政府方比较关心的因素主要有以下几个方面： 　　（一）PPP项目提供产品或服务的质量和数量 　　PPP项目实施的背景是政府财政资金不足和管理效率的低下，而其提供的产品或服务又是社会公众亟需的，因此PPP项目的实施能不能提供质量合格的产品或服务，以及能不能缓解社会的供需矛盾，成为政府方关心的首要问题。 　　（二）PPP项目提供产品或服务的价格 　　PPP作为一种准公共产品的提供方式，决定了其提供的产品或服务是要付费的，私人投资商之所以愿意投资以及银行之所以愿意放贷，看中的就是项目预期的收益。同时PPP项目服务的是公众，这种服务的价格必须是公众能够消费的并且愿意消费，所以PPP项目提供的服务收费应该合理。另外一方面价格的制定应体现社会的公平性，主要表现在：消费者付费，谁消费了谁付费；投资者获取合理回报；PPP项目投资巨大，服务的时间长，在这个过程中，经济发展，物价上涨必然会导致实际价格的变化，因此特许经营协议中应该有调价机制条款。 　　（三）PPP项目的特许经营期限的设计 　　PPP项目的生命周期包括建设期和实际运营期，因此特许经营期的结构可分为单时段和双时段，也就是是否把建设期和实际运营期分开， 这涉及到PPP项目一个比较重大的风险-完工风险的分配问题。政府采取PPP模式实施项目，很重要的原因就是公众对项目预期提供的产品或服务处在一种亟需的状态，因此政府当然希望PPP项目建设周期尽可能短，尽早提供产品或服务， 由于PPP项目大部分都是以特许经营的方式发包给项目公司的，因此采取何种特许经营期限结构以缩短建设周期，成为政府关心的问题。 　　（四）PPP项目的可持续性 　　PPP项目的生命周期一般都很长，PPP项目的建设和运营是否符合环保要求、项目建造是否具备内部维护能力和长远规划要求、项目提供的产品或服务是否具备竞争力以及是否具备可升级能力，都将影响项目的可持续性。另外，PPP项目在特许经营期限到期后一般都将移交给政府方，在移交之前，私营企业方出于自身利益的考虑可能会进行掠夺性经营，最终导致移交给政府方的项目无法正常运营，不利于项目的可持续性发展。 　　（五）政府方的收益 　　政府方作为公共部门，它的收益更多的体现在有效使用公众赋予的权力，使得有限的财政收入效益最大化，为公众提供及时、便捷、实惠的基础设施产品或服务，加快社会经济发展，进而提高政府的威信和维护政府形象。 　　三、PPP项目基于政府方的产出标准一般性指标体系制定 　　（一）指标体系制定的原则 　　1.科学性和互斥性原则 　　指标设置应遵循定量与定性相结合原则，以定量分析为主，定性分析为辅，因为定量计算具有客观性和科学性，对于不能定量分析的指标应进行有理有据的定性分析，力求指标设置的科学性和可操作性，另外指标之间应不具有强相关性，各指标所包含的信息尽量避免重复。 　　2.全面性和层次性原则 　　PPP项目产出标准指标体系应该是PPP项目实施后对社会经济发展促进的客观描述，指标设置既要应从政府宏观整体角度出发，又要从个体消费者微观处着手，力求全面完整；另外一个完整的指标体系应由不同层次组成，这样，可以用不同层次反映项目指标体系的内在结构、关键问题，并制定相应的解决问题的措施，便于发现问题。 　　（二）指标体系制定的方法 　　在结合政府方比较关心的问题的基础上，遵循以上指标体系制定的原则，结合PPP项目自身的特点，在查阅大量文献的基础上，笔者提出了初步的指标体系；然后通过调查问卷的形式，对PPP专家和参与过PPP项目实施