打破刚性兑付的路上城投债走了有多远-中国证监会.PDF

内部资料 注意保存 2019年5月9 日第8期 （总第538期） 中证金融研究院 签发人：田宝良 摘要：习近平总书记在今年中共中央政治局第十三次集体 学习时强调，“要解决金融领域特别是资本市场违法违规成本过 低问题”；易会满主席也提出要“大幅提升资本市场违法违规成 本”。近年，我国在加大资本市场稽查执法力度方面做出了巨大 努力，但相关主体对市场监管规则“置若罔顾”，对法治毫无敬 畏之心。重要原因在于我国资本市场法律供给不足、责任过轻， 违法违规成本太低，即使用足用够现有法律规定，也面临处罚 不能、处罚不力困境，无法产生足够威慑。应尽快完善资本市 场违法违规法律规定，加重欺诈发行、违规息披、内幕交易、 市场操纵等发生频率高、危害后果大行为的法律责任，大幅提 升违法违规成本，让法律“长出牙齿”。 一、我国资本市场违法违规行为处罚困境 我国资本市场违法违规成本低，不仅表现为法律责任过轻， 无法有效震慑违法违规行为，还表现为法律规定界限不明甚至 缺乏法律，无法将部分违法行为纳入处罚范围，导致相关市场 主体“有恃无恐”，敢于违法。 （一）责任追究缺乏依据，违规行为“肆无忌惮”。近年来， 资本市场出现了一些新型违法违规行为。由于缺乏法律禁止规 定，这些行为往往处于监管灰色地带，无法作为违法或犯罪处 理，难以抑制相关违法违规行为。如欺诈发行股票、债券以外 证券产品行为，利诱、胁迫中介机构及从业人员提供虚假证明 文件行为，保荐人故意提供虚假证明文件行为，“蛊惑交易”等 新型操纵证券市场行为，因法定职责可以获取上市公司内幕信 息或影响市场指数政策的有关主管部门、监管机构工作人员泄 露信息或买卖证券行为等。此外，尚未就证券欺诈行为建立完 善的民事赔偿、追责体系，导致投资者追责难度大、维权成本 高、获赔金额少，极大降低了违法违规主体民事责任。 （二）法律规定界限不明，处罚只能“避重就轻”。我国《证 券法》、《刑法》关于资本市场违法违规行为成立要件，存在罪 与非罪、此罪（违法）与彼罪（违法）界限不明，但处罚轻重 差异较大问题，这给被查处的行为人逃避较重处罚留下漏洞， 导致处罚只能“避重就轻”，难以做到行责相当。以欺诈发行股 票、债券罪和违规披露、不披露信息罪为例，当以违规披露或 不披露重要信息骗取发行时，行为同时触犯两个罪名，根据重 法优于轻法原则，应当按照欺诈发行股票、债券罪定罪处罚。 1 但由于难以认定行为人主观是否具有欺诈发行故意，往往只能 认定是违规披露、不披露信息行为。而关于违规披露、不披露 信息行为是否成立犯罪，需要证明行为人故意提供了虚假的或 者隐瞒重要事实的信息。当行为人隐瞒重要事实信息时，其行 为客观上与重大遗漏信息相似，如果行为人声称是遗漏了重大 信息，则很难以隐瞒重要事实将其认定为犯罪。最终，欺诈发 行行为可能只能按照《证券法》193 条处以极低行政罚款。 （三）刑事责任追究较难，“以罚代刑”较为突出。从近年 资本市场行政处罚案件分析发现，不少被处罚行为的危害性程 度都达到了刑事追诉标准，但未能移送公安司法机关追究刑事 责任。2017 年，证监会稽查执法部门启动违法行为调查478 件， 但移送公安机关追究刑事责任案件和线索的仅31 件，被公安机 关立案侦查的仅20 件，最终被追究刑事责任的则更少。不少市 场危害大、群众反映强烈的内幕交易、操纵证券、违规披露信 息以及欺诈发行证券等行为都未能作为犯罪处理。通过对部分 欺诈发行、违规披露犯罪等案例分析，发现在犯罪中实施教唆、 提供虚假资料、帮助作假的人很少有被作为共同犯罪或单独犯 罪处理，大多以行政处罚甚至没有处罚告终。 （四）违法收益大于成本，“前罚后继”现象突出。我国资 本市场违法违规行为法律责任普遍较轻，主要表现为行政处罚 轻，刑事责任低。在行政处罚中，除少数行为外，大多处 3 万 元～60 万元行政罚款；构成犯罪的，最高只能处十年有期徒刑， 不少犯罪甚至只能处五年或三年以下有期徒刑或拘役。欺诈发 行，对直接主管或责任人员仅处3 万元～30 万元罚款；构成犯 2 罪的，仅处