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从公共财政角度看地方事业单位改革
作者:未知
内容摘要: 事业单位改革已经全面启动,但一些核心问题仍众说
纷纭。本课题通过大量的调研,把这些难点问题归纳为认识观念转变
的困难、人事制度改革的困难、职能体制改革的困难、分配制度改革
的困难等等。通过借鉴各地的改革经验,按照政府与市场分工标准、
据公共财政原则等,对现行的事业单位进行了分类和定位,认为事业
单位将向政府机构、政府公立机构、非营利机构和企业这四种组织进
行转型,通过制度创新,来解决上述这些难点问题,并提出了管理体
制创新、产权制度创新、人事制度创新和分配制度创新的具体思路。
特别是在人事制度创新和分配制度创新上,提出了可操作性较强的改
革方案。
把某种经济组织命名为“事业单位”,把行政单位与事业单位统
称为行政事业单位,这是中国的特色,带有浓重的计划经济痕迹。在
计划经济条件下,政府承办了所有的社会经济发展事项,所有的投资,
都由政府承担,因此,根据投资项目不同,把社会存在的各种组织分
为行政单位、事业单位、 (国有)企业,也就无可厚非。改革开放后,
国有企业从政府的一部车间变成了独立的经济法人,使我国的经济走
上了快速稳定发展的道路。随着市场经济体制的不断完善,把原来捆
绑在政府怀抱里的事业单位也独立出来,将会使我国的社会走向可持
续的繁荣。新世纪初,中央决定开展事业单位改革,正是适应了市场
经济发展的要求。
通过对科技系统以及全国部分地区试点情况的总结,中央下发了
不少文件,这对于深化事业单位改革,提供了有力的武器。但我国拥
有 130 多万个事业单位,近 3000 万的从业人员,情况十分复杂,特
别是地方的事业单位,更面临着种种困难。本课题试图从公共财政角
度,就地方事业单位改革中的一些关键性问题,提出若干建议。
一、事业单位的分类及定位
(一)事业单位的分类
对事业单位有一个明确的定位,是进行事业单位改革的关键。事
业单位的改革,从某种意义上讲,是公共财政改革的重要组成部分,
因此,必须根据公共财政的原则,对之进行明确分类后,才能根据不
同情况,进行明确的定位。本文以市场经济条件下政府与市场的分工
为标准,对事业单位作如下划分:
1、提供纯公共产品的事业单位
根据公共产品原理,提供纯公共产品事业单位有如下几大类:
(1)行政执法型事业单位。近几年,国家多次进行了行政机构
改革,对行政单位、行政编制进行严格控制。但为了确保社会事业的
发展,各地先后建起了一批带有行政职能的事业单位,有些单位则转
制为“按公务员管理的事业单位”。这类事业单位,在一些地区,被
称为“行政执法型事业单位”,实际上履行着行政单位的职能,因此,
它提供的服务属于完全意义上的纯公共产品。
(2 )基础教育单位。我国的宪法规定,我国实行九年制义务教
育。国家应该向社会提供九年制义务教育这一纯公共产品,并由财政
承担其全部费用。因此,因九年制义务教育而建立起来的公立中小学,
以及为义务教育培养教师人才的师范学院也属于提供纯公共产品的
范围。
(3 )基础研究单位。如地方上的一些针对当地重点行业发展而
设置的基础性研究机构,这些机构提供的研究成果是为了当地社会的
发展、公众的需要,因此其服务也属于纯公共产品。
2 、提供准公共产品的事业单位
准公共产品,既可以由政府来提供,也可以通过市场提供。根据
我国各地实际,按照准公共产品的公共程度,可以把这一类的事业单
位分为如下几种:
(4 )公益性事业单位。为满足人民基本生活需要的基础设施中,
有的是由行政部门负责进行管理的,如城市公路就由属于行政单位的
公用事业局来管理;有的则是由事业单位来进行管理的,如:中心血
库、疾病控制中心等基础医疗机构;博物馆、文化馆、图书馆、戏剧
院等基础文化设施;环境监测、生态环境治理机构等等。
(5 )慈善型事业单位。随着社会的发展,出现了一批以慈善为
宗旨的各类机构,包括各种从原来行政单位分离出来的机构,如民政
部门、社会保障部门的下属机构;各种公益基金会,如中华慈善总会、
中国红十字会、希望工程、教育基金会等;带有宗教色彩、在传教的
同时又向教民提供慈善服务的佛教、基督教、伊斯兰教组织等等。
(6 )社会中介型事业单位。这类事业单位,一部分是从原来政
府部门分离出来,为公众提供公共服务的中介单位,包括向社会提供
法律服务的中介机构,政府各部门下属的服务机构,政府职能的衍生
产品(如质量检验所、药品检验所等),因市场经济发展而新生的第
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