非税收入改革.pdf

非税收入作为与税收相对应的一个概念, 由我国“预算外资金”管理改革演变而来。如果以改 革开放作为分界线,改革前高度集中的计划经济体制和财政体制,决定了非税收入的项目和规 模很小,少到几十个亿,多到几百个亿。而伴随着我国经济、社会的迅速发展和政府职能的不 断扩大,财政的压力不断加大,在税收与财政支出缺口日益扩大的情况下,非税收入成为了政 府财政收入的重要组成部分,并发挥着越来越大的作用,到上世纪 90 年代末期,我国非税收入 项目多达上千种,资金总额基本与预算内税收收入相差不多。可以说,非税收入的存在是由我 国的基本国情决定的。 作为税收收入的必要补充,非税收入是政府提供特定公共服务和准公共产品的主要收入 来源,在优化资源配置、提高公共物品或服务供给效率方面发挥着重要的作用。目前,我国政 府征收非税收入依据,概括起来主要有 4 种,即准公共产品、政府行政权、政府产权和政府信 誉。 自上世纪 90 年代以来,我国针对财政分权改革过程中, 由于收费主体多元化、管理政出多 门而导致的乱收费、乱罚款和乱摊派现象,将罚没收入、政府性基金收入和部分行政性收费 逐步纳入了财政预算管理,对其余的预算外资金也都实行了财政专户和“收支两条线”管理,标 志着我国非税收入已走上规范化管理的新起点。2000 年以来, 国家通过编制综合财政预算, 实现非税收入与税收统筹安排,对执收部门和单位实行了“收支脱钩”管理,取得了良好的效 果。但是,从总体上对非税收入的管理,仍然局限于是否纳入预算管理的思路设计,并未从非税 收入产生的体制根源上寻找解决的路径。笔者认为,改革的重点应放在体制层面,从非税收入 的规模合理统筹和优化结构着手,才能使非税收入纳入到规范的路径。 山东省清理取消近4 成省级以上行政事业性收费项目,为企业和社会减负40 亿元,其背后 就是非税收入制度的变革。目前,我国行政事业性收费项目按隶属关系实行中央或省级管理, 地方收费项目由省财政厅和物价局共同审批,其中项目管理以省财政厅为主,标准管理以省物 价局为主,重要的收费项目需报省政府批准;设立各种政府性基金的审批权集中在财政部, 由 其会同有关部门审批,重要的政府性基金项目需报国务院批准。 规范非税收入管理,就是针对各项非税收入的取得依据,按照政府管理及服务的边界与范 围,确定非税收入的合理规模与结构。 同时,准确定位非税收入管理职能,加强非税收入管理程序、管理机制与管理手段的完善 与创新,使非税收入的所有权、使用权和管理权真正归位,从而实现非税收入“总量适度、结构 合理、使用规范、功能健全” 的规范化管理目标。 摘要：政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，加强政府非税收入管理是市场经济条 件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。中国在非税收入改革中采取一系列 的措施，但这些措施在推行中并未取得预期的效果，甚至面临种种阻碍。分析非税收入改革 陷入困境的原因，找到相关的对策，有利于中国深化改革，从根本上解决非税收入问题。 关键词：非税收入；改革困境；改革突破 税外收费在中国社会经济发展中有其合理的成分，它在规范财政收入严重不足、弥补政 府支出缺口、满足各级政府职能需要和提供公共设施方面发挥了巨大的作用。但是，由于税 外收费的发展太快、过度膨胀，致使企业和社会、特别是广大农民负担越来越重，由此引发 了一系列阻碍经济发展、影响社会安定等方面的问题。 一、非税收入改革与困境 1.随着中国对非税收入管理的加强，非税收入的相对规模呈现递减趋势，非税收入占政 府收入的比重有所下降。1978 年，中国非税收入与税收收入的比重是 1.85 ∶1，到 2005 年 时，这一比例已下降到 0.29 ∶1，但这是建立在中国税收收入逐年增加的基础上。中国非税 收收入的膨胀规模是绝对不容忽视的。据保守估计，2006 年全国非税收入超过 2 万亿元， 占全国财政收入的50 ％以上，不仅大大高于发达国家5 ％～15％的比重，也高于发展中国家 20 ％～30 ％的比重。 2.变更收费性质，防止收费收入纳入预算管理。经营性收费财政部门不方便插手管理， 早在 2006 年底，财政部便计划把这些收入一并纳入财政体系，实行统一预算。但根据财政 部综合司官员透露，对于这部分收入的定性，在各部委进行摸底调查时分歧最多。因此许多 收费部门变更收费性质，将行政事业性收费变为经营性收费，逃脱非税收入改革。 3.各部门不愿主动如实申报清楚自己的收费项目，导致非税收入改革成为一