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中国制度变迁的财政视角 作者：魏凤春 学以致用，经济理论的最大用处是进行经济解释。从现实的观察开 始，总结出有规律性的东西，并将其用于对现实的解释，这是经济学 研究的基本路径。本文运用财政压力周期变动下的政府行为的理论， 在一个制度变迁的框架内考察了公共政策的变化。并用来解释中国五 十多年来的政策变迁，特别是对近三十年来中国改革周期中政策变化 的解释提供一个新的视角。 这些研究已经引起了经济学界广泛的兴趣。国内外学者更多地从制 度变迁的成因、路径、成本收益等角度进行了广泛的研究，并对未来 进行了积极的预测。经济学是对现实的解释，致力于中国经济学建设 的学人不应放弃对这一史无前例变革的探索。运用一种新的方法，一 种新的视角，在不同的视角下透视体制变迁的现实，则是一种贡献①。 林毅夫、蔡昉、李周（1994），樊纲（1995）、张军（1994）、程虹 （2001 ）、杨小凯（2004 ）等分别从不同的层面进行了阐述，并得出 了令人关注的结论。对重大的变革，人们的认识总是横看成岭侧成峰 的。1929-1933 年大危机过去了七十多年，经济学界对其成因的看法 依然是远近高低各不同。对于中国五十多年的演化，特别是二十多年 的改革，我们尚处于山中，因此不识改革真面目则是常态。给摸着石 头过河的中国改革以尽可能多层面的理论解释是经济学的任务。多视 角的研究可以提高经济学对现实世界的解释力。 政府财政压力的程度是很难量化的，因此我们运用的是广义的财政 概念，它不仅包括政府预算中经常账户的执行情况，还包括债务、铸 币税、产权等所有能够引发公共收支变动的过程。财政压力周期变动 就是财政平衡到财政崩溃的过程，在委托代理的框架内，当委托人难 以承受代理人提供的公共产品的价格时，便会终止代理关系。结果是 财政崩溃，政府失败。在我们对中国近六十年制度变迁和公共政策演 化的解释过程中，出于谨慎的原则，我们只是考虑财政压力的大小， 不进行质的区分。下面的分析，也只是一个学者从经济学视角的学术 思考。 从大的财政压力周期变动的框架看，中国经历了两个周期： 1949-1978，1978-2001。前者是一个完整的从财政危机到财政平衡再 到财政危机的周期。后者，是一个从财政崩溃到财政压力缓释再到潜 在财政危机的过程。如果细分一些的话，前者还包括 1958 到 1960 年 的财政压力波动。后者，则还包括 1989-1991、1998-2000 财政压力 的骤然增大。本章主要讨论两个大周期的财政波动下公共政策的演化。 本章的内容分为三节。第一节考察从 1949-1978 年财政压力周期变动 下的政府行为。第二节考察 1978-2001 年公共政策的演化。第三节， 对公共政策未来走势的逻辑推理。公共政策的演变对契约完全性的影 响，财政危机引发的短期政策的操作及其累积效用、收入分化引致的 制度僵滞以及集体行动中权威的出现将贯穿于本章对现实的解释。 一、 1949-1978 年的公共政策演化 1949 年新中国成立，新政府一开始面对的就是巨大的财政危机。 财政危机的形成可以从两方面论述。一方面是显性的，包括支付国民 政府遗留下的债务、新政权的稳定与维持费用的增加等。另一方面是 隐性的，即新政权要体现出优于旧政权的经济绩效，如何选择一种较 以前政权不同的经济增长方式便成为政府的一种偏好。特别是财政危 机时期，往往就是集体行动领导者的偏好。因此，一种理想化的领导 意志便转化为一种人为的试验。这种试验在财政危机时期难以实现， 一旦危机有所缓解，便又被提上议事日程。违背经济运行规律的短期 试验暗含着巨大的风险。 为了解决财政危机，政府短期政策操作首先是在国内通过合约的改 变来完成的。新政权的形成是委托人重新寻找代理人的过程，制度变 迁的结果是原来具有决定权的委托人不再具有决定权，而原来没有决 定权的则成为一种主流的力量。在国民政府末期，革命的最终含义是 穷人不再通过土地、资本或者劳动力这些市场的要素来与富人谈判， 采取的是非市场手段的暴力革命。穷人短期内成为具有决定权的委托 人，但是由于权威的存在，代理人的内部控制非常严重。新的合约开 始形成，但并不固定，也非常不完全。表现在政府的财政收入上，就 是税收并没有成为政府经常性的收入。这一方面是因为穷人作为大集 团除了人力资本外就没有别的资本，而又由于教育的投入太少，这种 人力资本又特别低。随着人头税的废止，税收收入自然不可能增加太 多。另一方面战争的破坏，使得原有的土地以及工业资本带来的增值 减少，并且新合约未来的不确定性也降低了这