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近代农民负担与国家财政条块分割体制 论文作者：郑起东 摘要：近代农民负担呈现日益加重的趋势，而这与近代国家中央、省、县、 区、乡、村的财政条块分割体制关系很大。从清代的起运、存留和耗羡归公制 度到近代的亩捐、杂税以及摊派制度，无不体现了近代中国中央和地方财政制 度的演变。近代中国国家始终实行损下益上的条块分割财政制度，一方面，尽 量把地方财政处分权收归中央；另一方面，又尽量把行政、教育、保卫事务推 给地方自筹。但是，这种财政制度产生了悲剧性的后果。由于原有的地方财政 收入像割韭菜一样一茬茬被中央政府割取，以致中央政府就无论从法理上还是 在实际上无法禁止地方政府另辟财源。诛求无度，造成了地方财政的失控。国 家有限的财力无法支撑庞大的国家行政组织，最终国家的崩溃成为必然。 关键词：近代 农民负担 国家财政 条块分割 体制 近代农民负担日益沉重是不争的历史事实，但以往的研究多着眼于农民负 担加重的现象，而对其原因、内容、形式和过程都研究不够，以此难以揭示农 民负担加重的制度原因。国家对农民的征派无非来自两个方面，即中央和地方 政府。因此，农民负担必然折射中央和地方的财政关系。本文拟对此进行一番 梳理，以探讨农民负担加重与国家财政制度演变的关系。 一、近代农民负担的定义和构成 对于农民负担，以往的论著界定都比较宽泛，有的将地租、高利债息、工 农业产品不等价交换都包括在内。笔者认为，这样做混淆了经济行为和非经济 行为的界限。农民负担是一种超经济强制，因此，不应把经济行为形成的地 租、高利债息和工农业产品差价包括在内（尽管地租中可能存在超经济强制， 而高利债息经常和暴力与黑社会相联系，但它们主要是经济行为）。而对县以 下的行政单位，如区、乡、村一级加给农民的负担，以往研究较少，甚至不将 其纳入农民负担之列。而正是这些行政层级对农民的压榨，构成了农民负担的 重要成分。 由于对农民负担的定义和构成存在着众多的歧义，因此，需要厘清农民负 担的概念。首先，农民负担是国家对农民征派的形式。农民负担征收的主体是 国家，因而那些由社会组织如赛会、香会收取的捐助不在其列。但是诸如村 费，因其为国家所承认，甚至控制，应归入农民负担之中。其次，农民负担征 收的方式是强制性的。有些农民负担，如捐税，是依据国家法律、法规和政府 规定强加给农民的。有些农民负担，如浮收和摊派，虽然并无法律依据，甚至 是不合法的。但是，大多为国家所默认，而且为国家行政组织所征收，因而也 是一种国家行为，属于国家的超经济强制。第三，国家对农民的征派是无偿 的。尽管农民在无偿地提供了某些必要费用和劳务之后，可能因浚河、修堤等 活动受益，但受益与否是无保证的，并非一种市场交换。 综上所述，我们可以得出农民负担的概念。农民负担是国家依据法律、法 规和政策对农民强制性的无偿征派。 依据以上概念，近代农民负担主要由田赋、田赋附加税、差徭、杂税、杂 捐和村费构成。 （一）田赋 乾隆初年以来，田赋便出现了增长的趋势。乾隆三年（1738），“定制永 禁额外私征，每两加耗银一钱四分，除存留支给外，其余随地丁银起解”。这 次统一规定使耗羡从正赋的10%增至14%，况且此后各地并不完全遵行。直隶省 蓟县“咸丰四年（1854），火耗加至正赋百分之三十”1[1]。山东省长清县 “每地丁银一两征银一两三钱零八厘”1[2]，甚至超过30%。然而，近代，国 家加强对农民征派的方法主要还是通过银钱折价进行浮收。江西省在这方面较 为典型。咸丰十一年（1861），江西各县“地丁每两征银一两七八钱，征钱三 千数百文；漕米每石折收钱七八千或七八两不等。盖以州县办公之费无出，捐 摊之案过多，不得不藉资于民力”1[3]。按照江西省的钱粮旧例，地丁征银一 两随征耗银一钱，漕米征银一两随征耗银三钱。显然，至此，地丁已加赋 36%，漕米已加赋46%。但此后，清政府仍然利用银钱折价的方法进行浮收，其 具体作法是银贵则征银，钱贵则征钱。同治十二年（1873）九月户部覆奏时 称：“民间乃增于银价之大，州县仍取于额定之中”1[4]。这就是说，在银贱 钱贵的时候，州县官可以通过高抬银钱折价的作法浮收。而在银贵钱贱时，却 可以按额征银，坐享银贵钱贱之利。光绪三十二年（1879），钱价大涨，江西 丁漕改征银为征钱。 民国初期，田赋改征银元，公然把浮收列入正税。直隶省改征银元细则规 定，凡各县地丁钱粮每正银一两