从民国江苏抵价券看农地金融工具的创新.docVIP

PAGE PAGE 1 从民国江苏抵价券看农地金融工具的创新 　　土地问题是各国由传统社会向现代社会转型过程中绕不过的“坎”，在和平地完成社会转型过程中，金融工具必不可缺。上世纪30年代中期，中国农村危机重重，南京国民政府试图通过土地金融来实行“耕者有其田”的土地政策。江苏率先运用土地金融工具进行土地改革与土地征收的尝试。其中江苏抵价券（农地补偿）与启东的地价券（土地改革）最有特色，而后者因抗战爆发未能实施，这里主要介绍旨在农地补偿的“准土地金融工具”——江苏抵价券。 　　1935年，陈果夫主政江苏。其时，江苏在交通、水利等公共事业上的投资项目逐年增加，每年需巨资用于征地，但省内财政吃紧，难以支持。当时又值农业凋敝，失地农民也大多无以生计。陈果夫认为长此以往，不仅有损政府信用，不利全省建设事业的发展，而且增加人民困苦，有违复兴农村的方针。 　　为摆脱这种困境，陈果夫按照补偿农民地价的思路，开发出抵价券这一新的土地金融工具。在陈果夫主导下，江苏省政府拟发行抵价券200万元，专门用于办理公共事业，收用民地，抵给地价之用，并拟具了《抵价券发行办法十一条》，提请国民党中央政治会议审核。抵价券以江苏省每年应征的田赋省税为担保基金，分百元、十元、五元三种，均为不记名式，年息四厘，分30年还清，每年年底摊还1/30，并付息一次，利随本减，并按券面到期应发本息数目，交纳该年田赋省税，或按期向县政府田赋之省税收入项下兑现现金。该办法经国民党中央政治会议决议通过，1936年2月7日行政院通过该办法。 　　之后，陈果夫在所提《整理沿岸农田水利办法大纲》中，建议由政府发行地价券，“将江湖堤间已施垦之土地，收归国有，而堤间人民，可持地价券向政府所指定近适宜之地区，购领荒山荒地，从事垦殖”；在所提《补充江苏省农民银行关于今后收集资本及经营方法》案中，建议政府“拨各县官荒之一部，归农行放租开垦，于垦熟后每五年估价一次，以其所增地价之半值，补充农行资本，等地价达到相当程度，农行得出售之，以其所得全部作为现金资本”。陈果夫所提的两个提案深受抵价券办法的影响。抵价券只作补偿地价之用，而所提地价券办法则重在土地利用；至于荒地充作银行资本金能否可行，关键在于垦殖的成本与地价的增值能否匹配。 　　1935年12月19日，南京政府行政院召集内政部、财政部及江苏省政府相关人员开会讨论该案。其审查意见称：“查此案发行办法所有征用土地希以抵价券给价，按照土地征收法仅能发抵价券三分之一之规定，于法自嫌不符，然就人民方面观察，当兹财政竭蹶之时，地方事业既不能不办，征用土地之后势难一时给现金，则给予抵价券，俾可持以完纳赋税。事实上反较有利。本案原则既已经中央政治会议决议通过，其发行范围及偿还年限、还移费等均经加以修订，似可即依部议，提经院会准予通融核定，仍报告中央政治委员会备案以昭郑重。” 　　经修订的施行稿上，期限由30年减为15年，另外发行范围较前有明确的界定。关于江苏省发行抵价券的消息最早见1935年12月24日《新苏报》，其具体办法刊登在1936年1月25日的《苏省公报》（2183）14-5上。1936年3月，江苏正式实行抵价券征收办法，1936年3月14日的《青浦众报》曾报道：“苏省府发行征用土地给价抵价券办法令各县遵办”，当年4月，江苏省政府对微湖西堤占用的民地以抵价券14万元予以了补偿。由此可见，抵价券真正应用范围有限，发行规模很小。 　　江苏抵价券是类土地公债，专为土地征收补偿而设计的，其期限长达15年之久，规模与流通性有限。抵价券主体是省级政府，它是政府为获得农民的土地而给出的对价，这种对价不是一次性支付，而是以分30年期债券形式分期支付，对于政府来说，缓解了资金压力，对农民来说，获得了长期稳定的收益，与土地公债很相似。不过抵价券看似双赢，其实不然。一来失地农民要在30年内方能获得完全补偿，但“远水”解不了失地农民现时的“近渴”。二来如何保障抵价券在通货膨胀下不贬值也是难题。 　　不过，江苏抵价券虽然实施范围与规模有限，但却为政府在土地征收过程中对农民的权益补偿提供了新的思路。随着当代中国城市化程度的不断加深，土地资本化程度的不断提高，如何探索失地农民的补偿机制问题非常迫切，重温江苏抵价券的实践更加具有现实意义。 　　1978～1988年，是中国农村改革与发展的黄金时期，联产承包责任制解放了农村生产力，“交足国家的，留足自己的”，农民的剩余显著增加；农民集体企业——乡镇企业异军突起，“苏南模式”与“温州模式”巨大成功显示了中国农民的巨大创造力。经过十年的努力，中国农村基本解决了8亿农民的温饱，并且出现了像华西村这样的城镇化乡镇。这些成功除了制度因素外，还有乡镇企业分享了农民集体土地资本收益的原因，被征用土地的农民得到妥善的安置，转为城镇户口并解决就业。进入