分税制下地方政府债券发行风险控制.docVIP

PAGE PAGE 1 分税制下地方政府债券发行风险控制 　　【摘要】从1995年预算法实施至今，中央政府对地方政府自行发债的控制经历了由紧到松再到扎紧的过程。然而在分税制下，地方政府财政吃紧的现状难以得到改观，有条件的适度允许地方政府自主发债，是解决这一问题的途径之一。通过利用一系列指标对发债主体资格进行研判，并对地方政府信用评级在风险防范中的角色进行的重新定位，同时跟进政绩评估标准的调整等配套措施，从而对地方政府自主发债的风险进行防范。 　　【关键词】分税制；自主发债；风险控制 　　1995年实施的《预算法》第二十八条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”中国政府代地方政府发债的启动，2011年下半年，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省和深圳市地方政府自行发债试点，被解读为国家对地方政府自行发债的“破冰”。注：全国人大常委会会议去年对预算法修正案草案一审稿进行审议时，一审稿第二十四条中规定，国务院确定的地方政府举借的债务限额，经全国人大代表大会批准。省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级政府预算调整方案。无疑增加了地方政府对自行发债的心理预期。然而而在全国人大常委会二审稿却建议删去草案的上述规定，恢复现行预算法第二十八条的规定。地方政府发债经历了由紧到松再到扎紧的历程。 　　一、从分税制讨论发债风险控制的缘起 　　文章在地方政府发债的约束条件应当在分税制的框架下展开。即考察在现行分税下考察地方政府债务发行风险控制。 　　中央与地方博弈最为激烈的是财权，财权的掌控代表了对物资效用的掌控与调配能力，追求优良政绩的当政者清楚，地方掌控资源的越多，与中央抗衡的力量越强，理性的政府都是自利的政府，支配更多的财税来源是各级政府的本能，分税制自1994年确立，经过十几年的演进与发展，其存在的某些弊端逐渐显现显露。诸多学者撰文呼吁应当改变现有财税分成比列，提高向地方政府转移支付比列，增加地方政府征税权。但从理论上与实践上看，从实践考察分税制将是中国今后较长一段时间。 　　其一，从经济上而言，保持宏观经济稳定的功能由中央政府承担，国家汲取财政能力最为根本，国家实现宏观调控职能职能的实现立基于其上。历史的经验表明，1980年以来实行的“财政包干制”致使政府财力的集中性被大大消解，中央财政能力下降，在提供全国性公共品的供给上力不从心。而分税制使中央与地方财政分权格局法制化，减少了央地谈判成本。同时分税制被诸多学者视为“中国经济提升的强大内驱力。” 　　其二，从政治上来看，中国作为单一制国家，中央集权的传统历史悠久，国家不能监控财政资源的流失可能是国家能力下降或衰败的前兆，甚至会导致政治动乱。历史的经验表明，若地方财权过大易于形成“诸侯经济”，随即为“诸侯政治”的埋下隐患，增加中央监督成本。对地方中央在财税上掌握控制权越大，对地方控制的空间越大，更能实现政令畅通，降低地方政府对中央政策执行的抵触。 　　其三，从中央十二五规划来看，分税制仍是国家财税改革的前提与基本框架。2009中央代为地方政府发债可以解读为中央对于改革现有分税制与转移支付比例暂缓的信号，中央对于现行分税制与转移支付制度改革上仍保持谨慎的姿态，分税制仍然是今后较长一段时间内国家财税制度的基本框架，所以在分税制在较长一段时间存在决定了地方政府财税来源不会有较大的变化，由此本文从分税制下展开对与地方政府自行发债相关问题讨论。 　　地方机构是中央政府的下属机构或代理机关，诸多政策靠地方政府执行，允许地方政府发债——不论中央政府代为发债抑或地方政府自行发债，就成了中央政府缓解地方财政压力的渠道与方式。 　　然而允许地方政府发债，不论是自行发债还是中央政府代为发债，都为地方政府在与中央政府的博弈提供了新的制度环境，并滋生出新的风险。 　　财政部2009第（388）号文件曾明文规定，要求严禁发生新的财政违规担保向社会公众集资行为，然而在地方融资平台被逐步清理、旧债偿还压力与地方政府投资冲动多种因素共同作用下，地方政府的违规集资行为并未销声匿迹：2010年，在国土资源部举行年度的土地例行督察新闻发布会数据显示，抽查的13个个城市中地方违法违规将公共建筑基础设施用地和集体土地进行抵押贷款项目136个，涉及土地面积万亩贷款金额亿元。今年十一月以来江苏、云南、山东等多地出现县乡地方政府为了筹集基础设施建设资金向行政事业单位职工摊派高息集资的情况亦见诸报端。地方政府的种种行为无疑不发送出地资金吃紧的信号，如果一味限制地方政府发债，只会致使土地财政抬头，隐形债务继续存在甚至扩张。再者，国家虽然禁止地方政府自行发债，并未禁止由中央政府代为发债的地方政府融资模式，这种由中央兜底、“父爱主义”式的偿债模