试论我国当前的税费改革(一).docVIP

试论我国当前的税费改革(一) 内容提要：本文首先剖析了目前我国收费泛滥的历史性、政策性、体制性原因，由此进一步引出税费改革的必要性，最后阐述了笔者对税费改革的总体思路、改革难点处理及改革配套措施等方面的观点。关键词：财政税收收费改革一、目前收费泛滥的主要原因我国现行收费制度起源于解放初期，当时由于我国财税体制实行高度集中、统一领导的管理模式，地方财权较小，收费得到了有效控制，在筹集建设资金方面也发挥了一定的积极作用。直到20世纪80年代简政放权后，由于财权部分下放，税收难以满足支出需要，经中央政府批准，开征了一些新的收费项目，如能源交通重点建设基金和预算调节基金等；地方政府为了满足建设需要，也纷纷效仿中央政府，出台新的收费项目，由此收费过多过滥、屡禁不止的问题愈来愈突出。80年代以来，之所以出现预算外和“制度外”收费的大膨胀，除了收费不规范这一表面原因外，还有其历史上和体制上的根源。（一）中国经济基础薄弱，“文革”后欠账累累，百废待兴，需要政府筹措大量资金以促进经济发展和社会进步，这是收费膨胀的历史性根源我国是一个发展中国家，改革之前50至70年代的几次折腾几乎丢掉了近20年的时光。因此，中国政府在1978年实行改革开放政策时，面临的欠账绝不仅仅是市场商品供应不足的问题，还包括国民经济结构严重失调、基础设施严重不足、科技落后、人力资源素质低下、人口与资源矛盾尖锐等历史遗留问题。要解决这些问题，无法拆东墙补西墙，只能全面补救、全面改造。而这种全面性策略所需要的资金远大于一般非平衡性策略所需资金。由于中国以前没有市场化根底，民间资本积累又极度匮乏，政府只得承担起筹集资金的职责，而预算内的筹资又不可能满足这么大的资金需求。在这种背景下，各级政府必然要走多渠道筹资之路，各种收费应运而生。（二）特殊的“制度”供给，是乱收费屡禁不止的公共分配政策上的根源由于多年来某些体制措施和方法欠缺的积累，导致公共分配关系不顺，国家预算内集中的财力过少，财政无力满足行政事业单位的基本需要，不得不向行政事业部门和单位提供一种“制度”供给，来替代资金的供给，即所谓给政策不给钱的办法，允许各行政事业部门和单位自找财源。同时，又采用税外收费和提取基金等办法筹措建设资金。这种“制度”供给方式，本身存在着多收多得利的强烈利益刺激机制，在利益驱动下，收费的泛滥难以避免。与此同时，并没有建立起收费监督约束机制，其结果是收费资金使用过程中违法违纪现象严重，大量资金被任意挪用于消费性支出。此外，对收费违法行为处罚过轻，也加剧了我国收费规模过度膨胀问题。目前对于收费违法行为主要采用责令将非法所得退还缴费单位和个人或没收非法所得的处罚方式，而很少采取罚款、行政处分、通报批评、吊销收费许可证等较严厉的处罚措施。这意味着对于这些违法者来说，收费违法活动几乎是不花费任何成本的，充其量将非法所得退还或上缴，而于己利益无损。这些都进一步促成了收费过程中部门利益的形成及其刚性化，为一些单位不断调整收费标准、扩大收费对象、甚至巧立名目设立各种不合理的收费项目提供了利益诱因。（三）政府职能转换滞后，是导致乱收费屡禁不止的制度性根源由于政企不分的状况没有得到有效解决，政府依然管了一些不该管和管不好、本应由市场解决的事务，一些人利用这种政府职能和市场职能混淆的特殊条件，谋求本位利益，实行价外收费，或把公共服务变成权力，强制收费。如由于农村的“政社合一”问题没有得到真正解决，1983年撤消人民公社、建立乡镇一级政府后，依然由乡镇政府及有关部门代替原人民公社执行农民集体经济所有者权能和组织功能，乡镇政府既是经济社会行政管理者，又是农民集体经济所有者职能执行主体。这样，在政府部门日常活动中，就很难分清所有者行为和社会行政管理者行为的界限，在财政供给十分有限的条件下，利用所有者权力，借给农民办集体事业或公益事业之名，向农民伸手摊派、收费来满足行政需要的乱收费也就难免。（四）分权式改革连带出了事权财权化意识，激活了原来受压抑的局部利益，中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权，这是乱收费屡禁不止的体制性根源改革过程中自上而下逐步把经济管理权分散给各级地方政府和主管部门，其目的在于充分调动地方政府及有关部门发展经济的积极性并加快实现区域经济结构的升级优化。与此同时，政府各部门也强化了自己的事权。中央政府在向地方、部门分散事权的同时，相应降低了自己的资金分配能力。一方面，由于预算内称之为收入上解或支出补助的转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上，而是走“自力更生”之路，扩张预算外资金或制度外资金，走非规范化之路来落实资金以履行其职责。另一方面，由于各部门并不愿仅仅通过政策的制定、调整来树立自己的