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关于信访对基层群众影响的调查报告 行政法学院2005级 彭婧 [摘 要]法治，是现代社会文明的标志。信访，一项富有中国特色的政治制度，在救济人权方面发挥着与司法救济类似的作用。在广大社会底层百姓心中，信访被视为一种优于司法的救济途径，而信访自身无法抹去的人治的性质将使司法权威受到挑战。如何维护司法权威，解决信访存在的问题，对于法治社会的建设有着重要意义。 [关键词]信访 人治 法治 司法救济 司法权威 2007年7月15日至2007年7月19日，我们行政法学院“三下乡小分队”在四川省华蓥市就我国信访制度的现状进行了为期五天的调查活动。我们走访了华蓥市人民政府、华蓥市人大常委办公室、华蓥市人民法院，听取了有关信访在华蓥实施情况的官方介绍。为了了解信访实施的具体情况，我们在华蓥市永兴镇与当地农民进行了交流，获得了一些一手材料。 在听取官方报告时，华蓥市政府信访办公室副主任告诉我们，目前我国信访存在这样一个问题，即许多基层百姓把信访当成是一种优于司法救济的人权救济方式，明明可以通过司法途径解决的问题，许多底层百姓却选择了信访。在走访信访接待办公室时，一个在信访岗位上工作四十年的信访接待员告诉我们，他们每年会受理近一万件信访案件。从华蓥市人民法院法官的口中，我们也听到了同样的问题。在走访永兴镇时，就在一条几百米的街道上我们也发现了几户上访户，其中还不乏京访老户。据资料显示，在新《信访条例》出台前，全国信访总量持续12年攀升。就在新《信访条例》出台之后，全国县级以上党政信访部门受理的信访总量为1265.6万件(人)次，与上年1373万件(人)次相比，虽有下降，但总量仍然很高。 笔者为什么要将百姓喜欢通过信访解决司法可以解决的问题称之为问题？其原因很简单，法治应是现代国家的惟一选择。 信访成立之初是党为了密切联系群众而设立的一项政治制度。人民群众可以向党和政府反映问题、提出建议。随着社会的发展，要求解决纠纷、维护自身权利的信访案件数量已占据各类信访案件数量之首。大到动拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾，都会找政府信访部门，以求解决。其中有许多案件是完全可以通过司法途径解决的，而当事人却选择了司法外的信访。 实践中，信访案件的处理在很大程度上是借助、依赖于上级机关的权威特别是领导的批示，一个上访案件如果没有领导的批示很难想象会有一个结果。因此，现行信访实际上是一种框定于行政权威或者说是领导权威的救济机制，虽然其宗旨和目的是为了寻求正义，维护人民群众的合法权益，但实质上仍然是历史上的“清官情结”，期盼借助行政权威的力量来实现社会的公平和正义。其基本的制度假设一是上级对下级有绝对的权威，二是社会矛盾简单、容易界定“是非”，这个官是清官，是个心中有明镜的官。所以信访的实质就是一种人治。05年出台的新《信访条例》欲将信访进一步法制化，但从信访本身的制度设计来看，它摆脱不了其行政属性。新《信访条例》第十四条规定对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，说明信访仍是法治之外的人治。 关于人治与法治的讨论早在几千年前就已经开始，经过理论与实践的碰撞，现代文明最终选择了法治，其原因笔者在此不再多谈。从新条例十四条看，立法者是把信访制度设计为补充司法救济的人权救济方式。然而，许多底层百姓把信访维权看成是一种优于司法救济的救济途径的思想令人堪忧。这可以说是人治对法治的挑战。将信访视为一种与司法救济相当的救济方式这将削弱司法的权威。而法律不被人信仰的后果必然是毁灭性的。 作为一个现代国家，一个正在努力完善法制的政府在面对每年这么庞大的信访人群时，应该考虑到信访对司法的冲击。诚然信访解决的是司法不能解决的问题，诚然党和政府把信访视为司法救济的补充。然而百姓却不这样看待，政府应该引起足够重视去改变老百姓这种错误的认识。要改变这种情况，就要分析其形成的原因，然后找出解决方法。 为什么有那么多百姓会有这种观点呢？根据笔者的调查，持此种思想的群众受教育程度较低，大多生活在社会底层，对于法律接触机会少，对于“打官司”认识片面。这类群体思想观念落后是形成这一思想的重要原因。对于“打官司”，中国传统思想中持否定态度，认为谁家吃官司是一件不光彩的事情。其二，“清官情结”的影响。青天包公的故事流传千年，共产党“为人民服务”的形象挥之不去，“有困难找民警”的口号在老百姓中广为流传，老人家把钥匙忘在家里打110，都使得百姓乐于在遇到困难时找政府，老百姓认为政府一定会帮助自己，还自己一个公道。其三，嫌找法院太麻烦。打官司程序多，时间长，需要亲历亲为。而信访则把事情交给政府，一切由政府来办，省心。 诉讼成本太高是这类群体形成此观点的又一重要而直接的原因。处于社会底层的