效率与公平统一：我国行政改革的价值取向及其实现路径.doc

效率与公平统一：我国行政改革的价值取向及其实现路径 孙建军/ 丁友良 【专题名称】 公共行政【专 题 号】D01【复印期号】2009年08期【原文出处】《 广东行政学院学报》(广州)2009年2期第5～9页【英文标题】Unity of Efficiency and Fairness: The Value Orientation and Implementation Route of Administrative Reform in China【作者简介】孙建军，浙江大学公共管理学院在职博士生、中共舟山市委党校副校长。（杭州 310027）；丁友良，中共舟山市委党校副教授。（舟山 316000） 【内容提要】 公共行政理论百余年的发展历程，就是一个对效率与公平价值的倡导及实现路径的探索过程。我国以服务型政府为目标的行政改革，追求的是效率与公平的统一。但在我国，阻碍效率与公平等行政价值实现的表面原因是行政问题，实质是政治及政治体制问题。要实现效率与公平的价值必须从政治体制层面变革着手。 【关 键 词】 效率/ 公平/ 行政改革/ 价值取向/ 实现路径 ????中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1008—4533（2009）02—0005—05????一、效率和公平：公共行政理论的百年探索历程????弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中指出：“公共行政是建立在价值与信念基础之上的，”[1]13公共行政的“价值是公共行政的灵魂”[1]142。在西方公共行政理论倡导的诸多价值中，最基本的就是效率与公平。公共行政理论百余年的发展历程，就是一个对效率与公平价值的倡导及实现路径的探索过程。????（一）公共行政的效率价值及实现路径的探索。自行政学诞生之日起，经典与主流的行政理论视效率为公共行政的终极目的与根本价值。威尔逊在1887年发表的《行政学研究》一文中提出：“行政学研究的目标是在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[2]1即他认为行政学研究的目标，一是在于政府职能的合理定位，二是探究政府职能实现过程中的效率与经济途径。而广义的效率包含了经济的内容。所以对传统行政学而言，“效率是行政管理价值尺度方面最高的原则。”[3]152但在效率价值的实现路径上，传统行政学与之后的新公共管理理论进行了完全不同的探索。????传统行政学指出的效率实现路径：一是政治与行政的分离。威尔逊认为行政管理的领域是一种事务性的领域，“行政管理置身于‘政治’的特有范围之外，行政管理的问题并不是政治的问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构”[2]14。威尔逊把这称之为真理。二是行政原则的探索。威尔逊认为，“行政学研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上”[2]14。三是理性官僚制的设计。本着效率至上的理念，德国著名学者马克斯·韦伯创立了“理性官僚制”，把威尔逊对效率的追求变成了可以实施的制度性方案。????而20世纪70年代末80年代初以来，鉴于传统行政学指出的效率实现路径在新的情势下难以行之有效，西方公共行政学界提出了新公共管理理论，其核心就是管理的自由化和市场化。[4]393就管理的自由化而言，新公共管理理论认为传统官僚制政府的不良绩效源于僵化的规则制度。为改进官僚制的绩效，公共管理者必须从繁文缛节的枷锁中解放出来，解除规制并进行分权。就管理的市场化而言，新公共管理理论主张在政府管理中引入市场竞争机制，引进私营部门的管理方法和手段。这些理念在奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理理论的精髓——企业家政府理论。企业家政府理论之基本内核就是改革政府体制的十条原则，这实际上向人们展示了不同于传统行政学的效率实现路径。????（二）公共行政的公平价值及实现路径的探索。公共行政的公平价值是由新公共行政学首先倡导的。鉴于20世纪60年代末美国社会的情势，新公共行政学对传统行政学效率至上进行反思与批判，认为公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平。公平取向的公共行政已从传统行政学对行政组织内部工作效率的强调转为对外部社会责任的关注。????新公共行政学指出的公平实现路径：一是否定传统公共行政学的政治与行政二分法。弗雷德里克森认为：“二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，而且还要制定政策。……行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。”[5]301二是关注现实的社会问题，“改变那些在制度上妨碍社会公