城乡统筹背景下养老服务业用地模式解析.doc

城乡统筹背景下养老服务业用地模式解析 根据相关统计数据，目前为止，中国的老年人已经达到13%-14%，而到2015年，我国60岁以上老年人口将达到2.16亿。这意味着中国已经逐步进入老龄化社会，并在未来三年内将面临更为严重的老龄化问题。如何给老年人提供一个健康的生活环境和好的生活状态已成为亟待解决的严峻课题，日趋明显的老龄化现象和当前存在的养老事业发展滞后及家庭小型化、空巢化等问题形成了现实矛盾。针对上述问题和矛盾，国家先后出台了系列政策制度，以期推进老龄化事业的发展，全面解决当前社会养老保障制度尚不完善，公益性老龄服务设施、服务网络建设滞后，老龄服务市场发育不全、供给不足等多方面的问题。面对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增、养老事业基础设施建设薄弱、政府投入资金有限等的现实问题，国家提出鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施开展社会养老服务。 正是在这样的现实背景之下，养老服务业作为一类专门的服务行业在全国各地快速兴起，出现了多种形态的运营模式；同时“养老地产”这一概念也应运而生，并吸引了众多知名地产商开始投身到养老地产的开发中。然而目前国家尚未专门针对养老服务业及养老地产出台相应的法律法规，这就导致该领域从土地政策到税收政策都存在缺失的难题。反观各个地方政府，为有效推动本地区老龄事业发展，已经在尝试制定一些地方性法规或指导性意见作为养老服务业及养老地产的发展探索。本文将基于上述情况，尝试对在养老产业的发展过程中，不同性质、不同类别的服务机构在现有的土地政策法规及养老产业发展政策之下的用地模式进行解析，从而为养老服务业及养老地产的发展提供一些参考。 一、国家现行用地制度分析 （一）我国实行二元化的土地所有制度 根据《物权法》和《土地管理法》的规定，我国土地分为国家所有（全民所有）和集体所有，其中城市的土地归国家所有，城市之外的农村土地归集体所有，由此形成了城乡分割的二元化的土地所有制度。 按照现行法律规定，任何单位和个人进行建设必须依法使用国有土地，除宅基地、乡镇公益建设用地、乡镇企业建设用地及乡镇公共服务建设用地外，集体土地不得用于开发建设，集体建设用地也不可流转用于农业用途之外的建设。 （二）国有建设用地的取得与开发建设 国有建设用地的取得方式包括划拨和出让两种。 划拨是符合一定条件的主体无偿取得国有建设用地的方式，对于划拨土地的取得条件，国家专门制订了划拨用地目录，只有属于该目录下的用地项目且符合其他申请条件的，才可以申请划拨土地；出让则是以招拍挂的公开方式或以定向协议方式有偿取得国有土地使用权用于开发建设的方式，其中，实施商业、工业、旅游业及商品住宅等经营性建设，或一宗土地上有两个以上用地需求者的，均需在公开平台上以招、拍、挂的方式取得。 （三）集体建设用地的取得与开发建设 尽管国家法律不允许利用集体建设用地实施开发建设，但近年来国家正致力于打破城乡二元结构，实施城乡一体化建设，其中最为关键的环节就是用地制度改革，包括集体土地用途的新型探索。党的十七届三中全会提出了“逐步缩小征地范围”这一重要意见，同时提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，这为集体土地的开发探索实践提供了政策支持。目前，集体土地用地制度改革也取得了一系列的成果，其中一个重要的方面就是集体建设用地除不能用于商品住宅开发以外，其他用途的开发建设均在逐步尝试之中。同时，城乡建设用地增减挂钩等用地模式也为土地开发提供了一条新的思路和途径。 此外，今年3月以来，国家开始设点试验利用集体建设用地实施保障房建设的工作，试验点包括北京、上海等地。保障房无疑属于住宅范畴，但从其用途和性质上来讲，由于其具有公益性和社会保障性，故不属于经营性商业地产范畴。从这一政策导向来看，在集体建设用地上建设具有社会保障性和公益性的住宅将成为集体建设用地开发的又一重要突破口。 二、养老业服务体系建设及其经营模式分析 根据国务院颁布的《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》，我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成。另一方面，养老产业建设无论是政府主导还是市场运作，都不可否认其公益性质，但在是否以营利为目的上应有所区分。养老服务机构从其是否以营利为目的来看，分为营利性和非营利性2：（1）非营利性养老机构通常由政府主导建设、管理，其目的是为普通民众或符合福利帮助条件的“三无人员”、五保户等提供基本的养老服务，具有公益性和福利性，存在需求量大，要求较低的特点。目前这一形式的养老机构主要体现为社会福利院及不以营利为目的的敬老院（或养老院）、社区老年服务机构。（2）营利性的养老产业建设也就是我们通常所说的市场养老地产，其主要用途一方面也在于解